Укр Рус

Дата: 17.06.2019

Підписка на новини

Фінансування вищої освіти: Проблеми і варіанти рішень

Автор:
Володимир Бахрушин
Опубліковано
07.03.2019

Проблеми хронічного недофінансування вищої освіти накопичуються вже багато років. Але лише сьогодні почалися серйозні обговорення того, як їх можна вирішувати.

Одним з основних показників загального рівня фінансування вищої освіти є видатки на студента. З рис. 1 видно, що Україна протягом тривалого часу істотно відстає навіть від таких східноєвропейських сусідів, як Румунія, Польща, Угорщина, країни Прибалтики.

Рис. 1. Бюджетні видатки у розрахунку на студента, дол. США на рік (за даними http://data.uis.unesco.org 

Насправді відставання у загальному фінансуванні в розрахунку на студента є ще більшим, оскільки в Україні є поділ на «бюджетників» і «контрактників», і середні видатки на студента-контрактника є майже вдвічі меншими за бюджетні. А в багатьох інших країнах ці видатки додаються, і сумарний обсяг фінансування включає не лише бюджетні видатки, але також видатки домогосподарств та інші.

Для того, щоб подолати відставання, Україна має збільшити видатки на вищу освіту у 3 – 4 рази (або відповідно зменшити кількість студентів). Втім, за відсотком видатків державного бюджету, що надаються на вищу освіту, Україна є одним з європейських лідерів (рис. 2).

 

Рис. 2. Видатки на вищу освіту, % від загальних видатків бюджету  (за даними http://data.uis.unesco.org 

Звідси ми маємо зробити висновок, що наявного фінансування на забезпечення конкурентоспроможної вищої освіти Україні катастрофічно не вистачає і грошей у бюджеті на подолання відставання від країн ЄПВО сьогодні немає та найближчим часом, імовірно, не буде.

Деякі варіанти вирішення проблем фінансування, які сьогодні обговорюють:

  • збільшувати базу оподаткування (зростання ВВП, розвиток високотехнологічних галузей економіки, детінізація економіки, …);
  • збільшувати ставки оподаткування;
  • зменшувати кількість здобувачів;
  • стимулювати надходження позабюджетних коштів;
  • підвищувати ефективність використання бюджетних коштів.

Не всі з цих пропозицій можуть бути реалізовані. Економічне зростання може дати ефект лише у середньостроковій чи довгостроковій перспективі, а збільшення ставок оподаткування може призвести до результатів, протилежних очікуванням, через зростання частки тіньової економіки. 

За рівнем ВВП на душу населення (рис. 3) ми сьогодні в декілька разів відстаємо навіть від тих країн, які випереджали на початку 1990-х.

 

Рис. 3. ВВП на душу населення, дол. США за ПКС (за даними www.imf.org) 

Подолання відставання потребує розвитку високотехнологічних галузей економіки, що забезпечують високу додану вартість. Цей розвиток потребує високоякісної освіти, яка у свою чергу потребує належного фінансування. Ми не можемо швидко вийти з цього порочного кола. Але розуміння цілей має впливати на вибір пріоритетів у розподілі бюджетного фінансування вищої освіти.

Сьогодні популярною є теза про перевиробництво фахівців. Одним з основних показників залучення молоді до вищої освіти є Gross Enrollment Ratio – кількість здобувачів, поділена на кількість молодих людей студентського віку і переведена у відсотки. Зазвичай цей показник враховує всіх, хто здобуває освіту, що відповідає 5 – 8 рівням ЄРК. Тобто за нашою класифікацією – молодших спеціалістів, бакалаврів, магістрів та докторів філософії. Для України Gross Enrollment Ratio сьогодні є одним з найвищих в Європі та світі. Хоча у Фінляндії, США, Кореї цей показник є значно вищим. Разом з тим, за останні 30 років він істотно збільшився не лише в Україні, але і в інших країнах. 

GER для вищої освіти (5–8 рівні ЄРК) за даними http://data.uis.unesco.org)

 

1971

1991

2015-2016

Україна

40,94

46,87

83,42

Світ

9,94

13,83

37,46

Європа

25,82

35,86

70,79

Центральна та Східна Європа

29,92

33,60

80,03

Польща

12,80

21,47

66,56

Туреччина

5,13

14,04

103,75

При цьому Україна має одну з найбільших в Європі часток здобувачів 5 рівня, і менші порівняно з іншими країнами частки здобувачів 6 – 8 рівнів.

Звідси можна зробити висновок про обмежені можливості збільшення фінансування на студента за рахунок зменшення кількості студентів-бюджетників. З урахуванням економічної та соціальної ситуації і з метою підвищення якості вищої освіти можна зменшити GER до 60 – 65%, але не в 2-3-4 рази, як пропонують окремі учасники дискусій. Більш того, в контексті запровадження індикативної (граничної) собівартості, передбаченого Законом України «Про Державний бюджет на 2019 р.» [1], можна прогнозувати, що таке зменшення кількості студентів відбуватиметься переважно за рахунок тих, хто навчається за власні кошти.

Структура підготовки за рівнями вищої освіти в Україні більш-менш відповідає показникам країн з невисоким рівнем економічного розвитку. Але, якщо ставити за мету економічне зростання, то ми не маємо змінювати цю структуру у напрямі збільшення частки здобувачів 5 рівня за рахунок здобувачів 7, 8 рівнів ЄРК. Це могло б дати певну короткочасну економію, але у середньо- і довгостроковій перспективі таке рішення буде мати наслідком посилення відставання.

Важливим джерелом додаткового доходу у цій ситуації може стати отримання додаткових позабюджетних коштів, не пов’язаних із наданням основних освітніх послуг. Для цього треба створювати умови, які б спряли надходженню інвестицій та захисту інвесторів.

Однією з таких умов є істотне збільшення фінансової автономії закладів вищої освіти і скасування застарілих фінансових нормативів, що заважають пошуку шляхів розвитку. Але для цього університети повинні позбуватися статусу бюджетних установ, який за визначенням передбачає істотні обмеження автономії. Це потребує внесення змін до Бюджетного і Податкового кодексів, а також низки інших законів, спрямовані на збереження окремих прав і пільг, які сьогодні мають заклади вищої освіти. Такий проект сьогодні підготовлений, і варто прискорити його доопрацювання і внесення до Верховної Ради. 

Далі я зупинюся на деяких заходах з підвищення ефективності використання коштів.

У цьому контексті часто говорять про укрупнення і профілізацію закладів вищої освіти. При цьому поширеною є думка, що одні й ті самі заклади можна водночас і укрупнювати і профілізувати. Але досвід інших країн свідчить, що це не так. Приміром, у Швейцарії профілізація в окремих випадках забезпечує ефективність навіть невеликих закладів. Деякі університети педагогічної освіти за рахунок вузької спеціалізації мають приблизно на порядок менше студентів (від 180 до 3417) порівняно з іншими типами закладів (від 2200 до 26434) [2].

Ще один інструмент – це створення спільних програм, які дають змогу об’єднувати і більш ефективно використовувати ресурси університетів. Такі програми сьогодні мають навіть дуже авторитетні заклади. Приміром, Цюріхський університет (54 місце за рейтингом ARWU) та Цюріхська політехніка (19 місце) мають значну кількість спільних програм підготовки магістрів та докторів філософії (www.ethz.ch, www.uzh.ch).

Укрупнення, профілізацію, спільні програми слід розглядати як альтернативні інструменти і для кожного конкретного закладу аналізувати, який з них буде найбільш ефективним.

Для запровадження профілізації не достатньо дати доручення Кабінету Міністрів у непрофільному Законі про Державний бюджет. Необхідно передбачити це у Законі про вищу освіту, зокрема диференціювати вимоги щодо прав і обов'язків закладів різного типу, їх фінансування, вимог до них тощо. Саме так зроблено, приміром, у Фінляндії [3, 4].

Ще однією популярною темою є оптимізація мережі та штатної чисельності закладів вищої освіти. Зокрема, про це теж йдеться у Законі України «Про Державний бюджет на 2019 р.» [1]. Втім, для того, щоб від слів перейти до справ треба визначити, що є оптимальним станом, якими є критерії оптимальності чи ефективності. Кількість закладів чи штат самі по собі не є такими критеріями. Вони лише інструменти впливу. Використання цих інструментів без попереднього визначення цілей та критеріїв може призвести до результатів, протилежних очікуванням.

Критеріями ефективності у цьому випадку можуть бути:

  • ефективність (співвідношення результатів діяльності і витрат);
  • ВВП на душу населення та/або реальний приріст ВВП;
  • індекс людського розвитку;
  • позиції українських університетів у провідних світових рейтингах;
  • конкурентоспроможність системи вищої освіти.

Цей перелік можна продовжувати. Але важливо, що принаймні частина критеріїв має бути зовнішніми стосовно української вищої освіти. Інакше система буде працювати сама на себе, а не на суспільство і не на розвиток економіки.

Ефективності використання наявних коштів можуть сприяти:

  • зменшення частки робочого часу і ресурсів, що витрачаються не на потреби студентів і дослідження, а на виробництво паперів;
  • спільні освітні та наукові програми з іншими, зокрема європейськими, закладами вищої освіти і науки;
  • використання нових технологій та форм навчання;
  • зарахування результатів навчання, отриманих поза основною освітньою програмою, у тому числі у формальній та інформальній освіті, через академічну мобільність, а також професійну, громадську і волонтерську діяльність;
  • сучасні матеріальна база, обладнання, енергоефективність.

Останнім часом загострилася проблема малих груп. Як основний спосіб її вирішення пропонується встановлювати граничні обсяги прийому і концентрувати державне замовлення у провідних закладах. Це можливий і часто доцільний шлях. Але для деяких спеціальностей з погляду інтересів держави більш доречним є наближення місця навчання до імовірного майбутнього місця роботи випускників. Для цього треба шукати альтернативні рішення. Серед можливих варіантів прийом на навчання за галузями та/або спорідненими спеціальностями різних галузей, що передбачають спільну фундаментальну підготовку (варіант – молодший бакалавр інженерії, ІТ, …). Ще один варіант – це формування вибіркової частини змісту освіти переважно на основі загальноосвітніх дисциплін та різнорівневих фундаментальних дисциплін, а не на основі дисциплін спеціалізації, як це переважно відбувається сьогодні.

Законом України про Державний бюджет на 2019 р. [1] передбачено встановлення індикативної собівартості (в обсягах мінімального розміру вартості навчання за кожною спеціальністю (спеціалізацією) відповідно до ліцензійних умов). Освітяни неоднозначно сприймають цю ідею. Але неможливо пояснити платникам податків та органам, що відповідають за фінансування, чому для студентів однієї групи середня вартість контрактного навчання вдвічі менша за бюджетні видатки, при тому, що і бюджетні видатки не забезпечують якості вищої освіти. Гранична собівартість має покривати принаймні ті витрати, що зумовлені вимогами Ліцензійних умов, вимогами до акредитації, іншими нормативними документами. І тут знов постає питання, чи всі з цих вимог, особливо з ресурсоємних вимог, дійсно потрібні для забезпечення якості освіти.

Багато дискусій відбувається навколо нормативу кількості студентів. На мою думку, це застарілий показник, який необхідно скасувати. Він порушує інституційну та фінансову автономію університетів. Норматив не має сенсу за відсутності нормування чисельності інших працівників, яке теж не має сенсу через істотні відмінності університетів. І він в деяких випадках не узгоджений з вимогами Ліцензійних умов до кадрового забезпечення.

Одним з найбільш дискусійних сьогодні є питання формульного розподілу бюджетного фінансування. Існуючий механізм не стимулює ефективність використання бюджетних коштів і не заохочує заклади підвищувати результативність своєї діяльності. Тому в жодній країні Європи подібні механізми сьогодні не використовують. В більшості з них, а також у багатьох штатах США замість цього застосовують різні варіанти формул, які враховують результати діяльності та інші фактори [5, 6].

У 2017 р. формульний підхід був закріплений у Бюджетному кодексі [7], відповідно до якого, параметрами формули мають бути:

  • кількість здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями та спеціальностями і співвідношення вартості освітніх послуг;
  • рівень результатів зовнішнього незалежного оцінювання вступників;
  • показники якості освітньої і наукової діяльності вищого навчального закладу.

 На сьогодні є проект постанови Кабінету Міністрів щодо запровадження формули розподілу бюджетних видатків. Але дискусії з приводу формули і загалом формульного підходу тривають. І не лише в Україні.

Однією з найбільших проблем є вибір показників. Вони мають:

  • правильно відбивати всі визначені цілі та критерії ефективності;
  • базуватися на достовірних даних;
  • допускати можливість оцінювання за незалежними від закладів джерелами.

 Як засвідчила робота над формулою, освітня статистика України містить дуже мало даних, які б задовольняли всі ці вимоги.

Формула розподілу за своєю природою є формулою визначення оптимального рішення. Але що ми вважаємо оптимальним станом, які критерії ми використовуємо для цієї оптимізації? Формула має забезпечувати розподіл, який буде справедливим з погляду ключових стейкхолдерів. Але інтереси багатьох з них у цій ситуації антагоністичні. Чи принаймні самі стейкхолдери формулюють їх як антагоністичні, оскільки розглядають розподіл коштів як гру з нульовою сумою. Але ж може бути і гра Win-Win.

Істотною проблемою є те, що вибір показників і вагових коефіцієнтів може суттєво впливати на результат розподілу.

І чи не найбільша проблема полягає у несумісності розподілу за результатами діяльності зі збереженням планування та звітності за застарілими нормативами. 

Чи слід з цього робити висновок про недоречність чи невчасність формульного фінансування? Ні, втрати і ризики через затримку реформи будуть значно більшими і для системи у цілому, і для більшості закладів. Але треба розробляти інструменти запобігання ризикам. У проекті Постанови КМУ такі запобіжники передбачені. Зокрема:

  • передбачається, що за формулою буде здійснюватися розподіл лише частини бюджетних видатків на вищу освіту;
  • як один із основних доданків формули (в різних варіантах 70 – 90% загального обсягу) використовується фіксований відсоток від фінансування попереднього року;
  • створюється резервний фонд;
  • здійснювалося багаторазове моделювання результатів розподілу за різними варіантами формули.

Підсумовуючи зазначу, що всі пропоновані зміни щодо фінансування вищої освіти мають певні ризики, які треба бачити і враховувати при прийнятті рішень. Але найбільші ризики для розвитку системи вищої освіти сьогодні має відкладення прийняття рішень та збереження чинної моделі, яка не відповідає соціально-економічним реаліям.

1. Закон України «Про Державний бюджет України на 2019 рік». https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2629-19

2. Updating of Map Situation and size of higher education institutions in Switzerland 2017https://www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/education-science/pupils-students.gnpdetail.2018-0165.html 

3.UNIVERSITIES ACT 558/2009. https://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2009/en20090558_20160644.pdf?fbclid=IwAR0wirwkSI5zS14VTYPX8vI1bQhMOFGHt7c2e4M2_oiRB65wCENcTReNCwE

4. Universities of Applied Sciences Act https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2014/en20140932_20160563.pdf?fbclid=IwAR1qWXMYb7XKJwdqTxUcxnzGK84h_njuXdOm7oVWiJDljlcY4zQhkwslX90

5. Thomas Estermann and Anna-Lena Claeys-Kulik.Performance-Based Funding of Universities in Europe. International  Higher   Education (2016). No 85, p. 31 – 33. https://ejournals.bc.edu/ojs/index.php/ihe/article/view/9250/8305

6. Performance Based Funding Is Here to Stay. https://www.newamerica.org/education-policy/edcentral/performance-based-funding-here-stay

7. Бюджетний кодекс України. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17 

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України, член Національної команди експертів з реформування вищої освіти

Фінансування вищої освіти: Проблеми і варіанти рішень
Фінансування вищої освіти: Проблеми і варіанти рішень

Проблеми хронічного недофінансування вищої освіти накопичуються вже багато років. Але лише сьогодні почалися серйозні обговорення того, як їх можна вирішувати.

Одним з основних показників загального рівня фінансування вищої освіти є видатки на студента. З рис. 1 видно, що Україна протягом тривалого часу істотно відстає навіть від таких східноєвропейських сусідів, як Румунія, Польща, Угорщина, країни Прибалтики.

Рис. 1. Бюджетні видатки у розрахунку на студента, дол. США на рік (за даними http://data.uis.unesco.org 

Насправді відставання у загальному фінансуванні в розрахунку на студента є ще більшим, оскільки в Україні є поділ на «бюджетників» і «контрактників», і середні видатки на студента-контрактника є майже вдвічі меншими за бюджетні. А в багатьох інших країнах ці видатки додаються, і сумарний обсяг фінансування включає не лише бюджетні видатки, але також видатки домогосподарств та інші.

Для того, щоб подолати відставання, Україна має збільшити видатки на вищу освіту у 3 – 4 рази (або відповідно зменшити кількість студентів). Втім, за відсотком видатків державного бюджету, що надаються на вищу освіту, Україна є одним з європейських лідерів (рис. 2).

 

Рис. 2. Видатки на вищу освіту, % від загальних видатків бюджету  (за даними http://data.uis.unesco.org 

Звідси ми маємо зробити висновок, що наявного фінансування на забезпечення конкурентоспроможної вищої освіти Україні катастрофічно не вистачає і грошей у бюджеті на подолання відставання від країн ЄПВО сьогодні немає та найближчим часом, імовірно, не буде.

Деякі варіанти вирішення проблем фінансування, які сьогодні обговорюють:

  • збільшувати базу оподаткування (зростання ВВП, розвиток високотехнологічних галузей економіки, детінізація економіки, …);
  • збільшувати ставки оподаткування;
  • зменшувати кількість здобувачів;
  • стимулювати надходження позабюджетних коштів;
  • підвищувати ефективність використання бюджетних коштів.

Не всі з цих пропозицій можуть бути реалізовані. Економічне зростання може дати ефект лише у середньостроковій чи довгостроковій перспективі, а збільшення ставок оподаткування може призвести до результатів, протилежних очікуванням, через зростання частки тіньової економіки. 

За рівнем ВВП на душу населення (рис. 3) ми сьогодні в декілька разів відстаємо навіть від тих країн, які випереджали на початку 1990-х.

 

Рис. 3. ВВП на душу населення, дол. США за ПКС (за даними www.imf.org) 

Подолання відставання потребує розвитку високотехнологічних галузей економіки, що забезпечують високу додану вартість. Цей розвиток потребує високоякісної освіти, яка у свою чергу потребує належного фінансування. Ми не можемо швидко вийти з цього порочного кола. Але розуміння цілей має впливати на вибір пріоритетів у розподілі бюджетного фінансування вищої освіти.

Сьогодні популярною є теза про перевиробництво фахівців. Одним з основних показників залучення молоді до вищої освіти є Gross Enrollment Ratio – кількість здобувачів, поділена на кількість молодих людей студентського віку і переведена у відсотки. Зазвичай цей показник враховує всіх, хто здобуває освіту, що відповідає 5 – 8 рівням ЄРК. Тобто за нашою класифікацією – молодших спеціалістів, бакалаврів, магістрів та докторів філософії. Для України Gross Enrollment Ratio сьогодні є одним з найвищих в Європі та світі. Хоча у Фінляндії, США, Кореї цей показник є значно вищим. Разом з тим, за останні 30 років він істотно збільшився не лише в Україні, але і в інших країнах. 

GER для вищої освіти (5–8 рівні ЄРК) за даними http://data.uis.unesco.org)

 

1971

1991

2015-2016

Україна

40,94

46,87

83,42

Світ

9,94

13,83

37,46

Європа

25,82

35,86

70,79

Центральна та Східна Європа

29,92

33,60

80,03

Польща

12,80

21,47

66,56

Туреччина

5,13

14,04

103,75

При цьому Україна має одну з найбільших в Європі часток здобувачів 5 рівня, і менші порівняно з іншими країнами частки здобувачів 6 – 8 рівнів.

Звідси можна зробити висновок про обмежені можливості збільшення фінансування на студента за рахунок зменшення кількості студентів-бюджетників. З урахуванням економічної та соціальної ситуації і з метою підвищення якості вищої освіти можна зменшити GER до 60 – 65%, але не в 2-3-4 рази, як пропонують окремі учасники дискусій. Більш того, в контексті запровадження індикативної (граничної) собівартості, передбаченого Законом України «Про Державний бюджет на 2019 р.» [1], можна прогнозувати, що таке зменшення кількості студентів відбуватиметься переважно за рахунок тих, хто навчається за власні кошти.

Структура підготовки за рівнями вищої освіти в Україні більш-менш відповідає показникам країн з невисоким рівнем економічного розвитку. Але, якщо ставити за мету економічне зростання, то ми не маємо змінювати цю структуру у напрямі збільшення частки здобувачів 5 рівня за рахунок здобувачів 7, 8 рівнів ЄРК. Це могло б дати певну короткочасну економію, але у середньо- і довгостроковій перспективі таке рішення буде мати наслідком посилення відставання.

Важливим джерелом додаткового доходу у цій ситуації може стати отримання додаткових позабюджетних коштів, не пов’язаних із наданням основних освітніх послуг. Для цього треба створювати умови, які б спряли надходженню інвестицій та захисту інвесторів.

Однією з таких умов є істотне збільшення фінансової автономії закладів вищої освіти і скасування застарілих фінансових нормативів, що заважають пошуку шляхів розвитку. Але для цього університети повинні позбуватися статусу бюджетних установ, який за визначенням передбачає істотні обмеження автономії. Це потребує внесення змін до Бюджетного і Податкового кодексів, а також низки інших законів, спрямовані на збереження окремих прав і пільг, які сьогодні мають заклади вищої освіти. Такий проект сьогодні підготовлений, і варто прискорити його доопрацювання і внесення до Верховної Ради. 

Далі я зупинюся на деяких заходах з підвищення ефективності використання коштів.

У цьому контексті часто говорять про укрупнення і профілізацію закладів вищої освіти. При цьому поширеною є думка, що одні й ті самі заклади можна водночас і укрупнювати і профілізувати. Але досвід інших країн свідчить, що це не так. Приміром, у Швейцарії профілізація в окремих випадках забезпечує ефективність навіть невеликих закладів. Деякі університети педагогічної освіти за рахунок вузької спеціалізації мають приблизно на порядок менше студентів (від 180 до 3417) порівняно з іншими типами закладів (від 2200 до 26434) [2].

Ще один інструмент – це створення спільних програм, які дають змогу об’єднувати і більш ефективно використовувати ресурси університетів. Такі програми сьогодні мають навіть дуже авторитетні заклади. Приміром, Цюріхський університет (54 місце за рейтингом ARWU) та Цюріхська політехніка (19 місце) мають значну кількість спільних програм підготовки магістрів та докторів філософії (www.ethz.ch, www.uzh.ch).

Укрупнення, профілізацію, спільні програми слід розглядати як альтернативні інструменти і для кожного конкретного закладу аналізувати, який з них буде найбільш ефективним.

Для запровадження профілізації не достатньо дати доручення Кабінету Міністрів у непрофільному Законі про Державний бюджет. Необхідно передбачити це у Законі про вищу освіту, зокрема диференціювати вимоги щодо прав і обов'язків закладів різного типу, їх фінансування, вимог до них тощо. Саме так зроблено, приміром, у Фінляндії [3, 4].

Ще однією популярною темою є оптимізація мережі та штатної чисельності закладів вищої освіти. Зокрема, про це теж йдеться у Законі України «Про Державний бюджет на 2019 р.» [1]. Втім, для того, щоб від слів перейти до справ треба визначити, що є оптимальним станом, якими є критерії оптимальності чи ефективності. Кількість закладів чи штат самі по собі не є такими критеріями. Вони лише інструменти впливу. Використання цих інструментів без попереднього визначення цілей та критеріїв може призвести до результатів, протилежних очікуванням.

Критеріями ефективності у цьому випадку можуть бути:

  • ефективність (співвідношення результатів діяльності і витрат);
  • ВВП на душу населення та/або реальний приріст ВВП;
  • індекс людського розвитку;
  • позиції українських університетів у провідних світових рейтингах;
  • конкурентоспроможність системи вищої освіти.

Цей перелік можна продовжувати. Але важливо, що принаймні частина критеріїв має бути зовнішніми стосовно української вищої освіти. Інакше система буде працювати сама на себе, а не на суспільство і не на розвиток економіки.

Ефективності використання наявних коштів можуть сприяти:

  • зменшення частки робочого часу і ресурсів, що витрачаються не на потреби студентів і дослідження, а на виробництво паперів;
  • спільні освітні та наукові програми з іншими, зокрема європейськими, закладами вищої освіти і науки;
  • використання нових технологій та форм навчання;
  • зарахування результатів навчання, отриманих поза основною освітньою програмою, у тому числі у формальній та інформальній освіті, через академічну мобільність, а також професійну, громадську і волонтерську діяльність;
  • сучасні матеріальна база, обладнання, енергоефективність.

Останнім часом загострилася проблема малих груп. Як основний спосіб її вирішення пропонується встановлювати граничні обсяги прийому і концентрувати державне замовлення у провідних закладах. Це можливий і часто доцільний шлях. Але для деяких спеціальностей з погляду інтересів держави більш доречним є наближення місця навчання до імовірного майбутнього місця роботи випускників. Для цього треба шукати альтернативні рішення. Серед можливих варіантів прийом на навчання за галузями та/або спорідненими спеціальностями різних галузей, що передбачають спільну фундаментальну підготовку (варіант – молодший бакалавр інженерії, ІТ, …). Ще один варіант – це формування вибіркової частини змісту освіти переважно на основі загальноосвітніх дисциплін та різнорівневих фундаментальних дисциплін, а не на основі дисциплін спеціалізації, як це переважно відбувається сьогодні.

Законом України про Державний бюджет на 2019 р. [1] передбачено встановлення індикативної собівартості (в обсягах мінімального розміру вартості навчання за кожною спеціальністю (спеціалізацією) відповідно до ліцензійних умов). Освітяни неоднозначно сприймають цю ідею. Але неможливо пояснити платникам податків та органам, що відповідають за фінансування, чому для студентів однієї групи середня вартість контрактного навчання вдвічі менша за бюджетні видатки, при тому, що і бюджетні видатки не забезпечують якості вищої освіти. Гранична собівартість має покривати принаймні ті витрати, що зумовлені вимогами Ліцензійних умов, вимогами до акредитації, іншими нормативними документами. І тут знов постає питання, чи всі з цих вимог, особливо з ресурсоємних вимог, дійсно потрібні для забезпечення якості освіти.

Багато дискусій відбувається навколо нормативу кількості студентів. На мою думку, це застарілий показник, який необхідно скасувати. Він порушує інституційну та фінансову автономію університетів. Норматив не має сенсу за відсутності нормування чисельності інших працівників, яке теж не має сенсу через істотні відмінності університетів. І він в деяких випадках не узгоджений з вимогами Ліцензійних умов до кадрового забезпечення.

Одним з найбільш дискусійних сьогодні є питання формульного розподілу бюджетного фінансування. Існуючий механізм не стимулює ефективність використання бюджетних коштів і не заохочує заклади підвищувати результативність своєї діяльності. Тому в жодній країні Європи подібні механізми сьогодні не використовують. В більшості з них, а також у багатьох штатах США замість цього застосовують різні варіанти формул, які враховують результати діяльності та інші фактори [5, 6].

У 2017 р. формульний підхід був закріплений у Бюджетному кодексі [7], відповідно до якого, параметрами формули мають бути:

  • кількість здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями та спеціальностями і співвідношення вартості освітніх послуг;
  • рівень результатів зовнішнього незалежного оцінювання вступників;
  • показники якості освітньої і наукової діяльності вищого навчального закладу.

 На сьогодні є проект постанови Кабінету Міністрів щодо запровадження формули розподілу бюджетних видатків. Але дискусії з приводу формули і загалом формульного підходу тривають. І не лише в Україні.

Однією з найбільших проблем є вибір показників. Вони мають:

  • правильно відбивати всі визначені цілі та критерії ефективності;
  • базуватися на достовірних даних;
  • допускати можливість оцінювання за незалежними від закладів джерелами.

 Як засвідчила робота над формулою, освітня статистика України містить дуже мало даних, які б задовольняли всі ці вимоги.

Формула розподілу за своєю природою є формулою визначення оптимального рішення. Але що ми вважаємо оптимальним станом, які критерії ми використовуємо для цієї оптимізації? Формула має забезпечувати розподіл, який буде справедливим з погляду ключових стейкхолдерів. Але інтереси багатьох з них у цій ситуації антагоністичні. Чи принаймні самі стейкхолдери формулюють їх як антагоністичні, оскільки розглядають розподіл коштів як гру з нульовою сумою. Але ж може бути і гра Win-Win.

Істотною проблемою є те, що вибір показників і вагових коефіцієнтів може суттєво впливати на результат розподілу.

І чи не найбільша проблема полягає у несумісності розподілу за результатами діяльності зі збереженням планування та звітності за застарілими нормативами. 

Чи слід з цього робити висновок про недоречність чи невчасність формульного фінансування? Ні, втрати і ризики через затримку реформи будуть значно більшими і для системи у цілому, і для більшості закладів. Але треба розробляти інструменти запобігання ризикам. У проекті Постанови КМУ такі запобіжники передбачені. Зокрема:

  • передбачається, що за формулою буде здійснюватися розподіл лише частини бюджетних видатків на вищу освіту;
  • як один із основних доданків формули (в різних варіантах 70 – 90% загального обсягу) використовується фіксований відсоток від фінансування попереднього року;
  • створюється резервний фонд;
  • здійснювалося багаторазове моделювання результатів розподілу за різними варіантами формули.

Підсумовуючи зазначу, що всі пропоновані зміни щодо фінансування вищої освіти мають певні ризики, які треба бачити і враховувати при прийнятті рішень. Але найбільші ризики для розвитку системи вищої освіти сьогодні має відкладення прийняття рішень та збереження чинної моделі, яка не відповідає соціально-економічним реаліям.

1. Закон України «Про Державний бюджет України на 2019 рік». https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2629-19

2. Updating of Map Situation and size of higher education institutions in Switzerland 2017https://www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/education-science/pupils-students.gnpdetail.2018-0165.html 

3.UNIVERSITIES ACT 558/2009. https://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2009/en20090558_20160644.pdf?fbclid=IwAR0wirwkSI5zS14VTYPX8vI1bQhMOFGHt7c2e4M2_oiRB65wCENcTReNCwE

4. Universities of Applied Sciences Act https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2014/en20140932_20160563.pdf?fbclid=IwAR1qWXMYb7XKJwdqTxUcxnzGK84h_njuXdOm7oVWiJDljlcY4zQhkwslX90

5. Thomas Estermann and Anna-Lena Claeys-Kulik.Performance-Based Funding of Universities in Europe. International  Higher   Education (2016). No 85, p. 31 – 33. https://ejournals.bc.edu/ojs/index.php/ihe/article/view/9250/8305

6. Performance Based Funding Is Here to Stay. https://www.newamerica.org/education-policy/edcentral/performance-based-funding-here-stay

7. Бюджетний кодекс України. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17 

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України, член Національної команди експертів з реформування вищої освіти

07.03.2019
Володимир Бахрушин
*
Наверх
Точка зору Аналітика Блоги Форум
Kenmore White 17" Microwave Kenmore 17" Microwave
Rated 4.5/5 based on 1267 customer reviews