Укр Рус

Дата: 18.06.2019

Підписка на новини

Закон про освіту: деякі передумови

Автор:
Володимир Бахрушин
Опубліковано
22.02.2015

Останнім часом активізувалися дискусії про стан системи освіти України, її актуальні проблеми, можливі шляхи їх вирішення. У Комітеті Верховної Ради України з питань науки і освіти на весну заплановані  обговорення проекту Концепції нової редакції Закону України “Про освіту” у березні та стану підготовки відповідного законопроекту у квітні [1]. Аналіз окремих проблем, які потрібно вирішити у новому Законі, а також пропозиції до Закону містяться у багатьох публікаціях останнього часу. Зокрема, це статті О. Єльникової, І. Лікарчука, В. Огнев’юка, Ю. Шукевича  [2 – 5] та інших відомих фахівців на порталі Освітня політика. Учасники дискусій, що відбуваються, висловлюють різні, нерідко протилежні, погляди на майбутній закон. Тому на цьому етапі доцільно обговорити деякі передумови його прийняття, виходячи із загальних принципів теорії систем, теорії управління і теорії прийняття рішень.

З цього погляду освітня система України має такі характеристичні риси:

- складна структура – велика кількість різноманітних складових і різноманітних зв’язків між ними;

- багато зацікавлених груп, що впливають на прийняття рішень, інтереси яких, частково збігаються, а частково є протилежними; деякі з них можна розглядати як складові системи освіти, інші – як складові зовнішнього середовища, що суттєво випливають на освіту;

- відкритість – на стан системи та її поведінку істотно впливає багато зовнішніх систем і процесів, що відбуваються поза межами освіти (економіка, політика, наука, система освіти інших країн тощо)

- велика інерційність – наслідки рішень виявляються через тривалий час після їх ухвалення.

Складність можна проілюструвати за допомогою ст. 11 Закону про вищу освіту [6], яка зазначає, що систему вищої освіти становлять:

1) вищі навчальні заклади всіх форм власності;

2) рівні та ступені (кваліфікації) вищої освіти;

3) галузі знань і спеціальності;

4) освітні та наукові програми;

5) стандарти освітньої діяльності та стандарти вищої освіти;

6) органи, що здійснюють управління у сфері вищої освіти;

7) учасники освітнього процесу.

Але ж є ще й інші рівні освіти, є неформальна та інформальна освіта, є різні форми навчання і багато чого іншого. 

Системі освіти властиві різноманітні горизонтальні та вертикальні зв’язки: узгодження освітніх стандартів і програм між фахівцями, обмін інформацією, фінансування з різних джерел, взаємини з роботодавцями та батьками, взаємини з органами влади тощо. Тільки, якщо розглядати управлінські зв’язки, то, відповідно до ст. 10, 11 чинного Закону України «Про освіту» [7], управління в освіті здійснюють система державних органів, місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також органи громадського самоврядування, які мають у своєму розпорядженні різні інструменти впливу. 

Однією з важливих передумов прийняття будь-яких законів та нормативних документів є необхідність врахування всіх наявних груп інтересів, які часто називають стейкхолдерами. В освіті до них належать, зокрема: батьки, викладачі, держава, освітні заклади, роботодавці, суспільство, учні та студенти й ін. Якщо інтереси цих груп не враховувати, то існує ризик того, що нові закони та нормативні документи не будуть виконуватися взагалі чи буде відбуватися імітація їх виконання. 

В історії української освіти таке бувало неодноразово. Як приклад, можна навести ситуацію, коли років 15 тому були істотно підвищені вимоги щодо кількості професорів і доцентів, які забезпечують підготовку фахівців у вищих навчальних закладах. При цьому було встановлено, що для бакалаврських програм їх має бути не менше 60%, а для підготовки спеціалістів і магістрів – ще більше. Це при тому, що в цілому по Україні частка професорів і доцентів у всіх ВНЗ була близькою до 40%. Така вимога стимулювала стрімке зростання кількості захистів кандидатських та докторських дисертацій і не менш стрімкий спад якості цих дисертацій. 

Інший приклад. Ст. 16, 17 чинного Закону про освіту визначають основні види органів самоврядування в освіті та їх повноваження. Але реально ці статті у повному обсязі не працюють через відсутність інструментів реального впливу органів самоврядування на ситуацію і відсутність механізмів їх заохочення до впливу на неї.

Важливою особливістю є те, що держава водночас є і однією із зацікавлених груп, і регулятором процесів, і оцінювачем ефективності прийнятих рішень та їх наслідків. Це може призводити до конфліктів інтересів, тому ефективне поєднання таких функцій неможливо. Як приклад, наведу пропозицію з опублікованого нещодавно для громадського обговорення проекту Порядку проведення ліцензійної експертизи у сфері вищої освіти [8]. П. 25 цього Проекту зазначає, що «Строк дії позитивного експертного висновку Національного агентства про можливість видачі ліцензії на провадження освітньої діяльності складає шість місяців». Але постає питання, з чиєї провини можлива ситуація, коли за наявності позитивного експертного висновку протягом 6 місяців немає кінцевого рішення щодо ліцензування? Зазвичай з вини органу, що займається ліцензуванням. За часів деяких колишніх керівників ліцензійні та акредитаційні справи могли роками лежати у МОН без розгляду з причин, які до ліцензування і акредитації не мали жодного відношення. Обмеження строку дії позитивного експертного висновку може бути використане як інструмент для відмови у ліцензуванні через особисті стосунки керівників НАЗЯВО та ВНЗ, корупційні вимоги представників органу, що здійснює ліцензування, відсутність грошей на збирання експертної ради для розгляду справ тощо. Чи доцільно надавати НАЗЯВО чи іншим органам державного управління подібні інструменти? 

Виходячи з цього, у законі бажано знайти спосіб роз’єднання зазначених функцій держави. Найпростішим варіантом могло б бути надання відповідних повноважень різним органам державної влади. Більш ефективним є скасування функцій держави, як однієї з груп інтересів. Зокрема, переосмислення поняття «державний заклад освіти» (наприклад, прийняте в США та деяких інших державах поняття «public University», яке в нас часто перекладають як «державний університет», не є тотожним українським ВНЗ державної форми власності). 

Ще один спосіб роз’єднання вказаних функцій – це надання більших повноважень і відповідальності громадським установам на різних рівнях управління освітою – загальнодержавному, регіональному, місцевому, освітніх закладів. Якщо ми хочемо побудувати державу для людей, то суспільство повинно вчитися вирішувати окремі проблеми не через інститути державної влади, а через інститути громадянського суспільства. А для цього потрібно наділяти їх окремими повноваженнями і відповідальністю. 

З погляду теорії прийняття рішень ситуацію в системі освіти можна розглядати, як випадок, коли існують декілька центрів прийняття рішень чи центрів впливу на ситуацію, що мають різні уявлення про оптимальність і оцінюють ситуацію за багатьма критеріями. Загальним підходом до прийняття оптимальних рішень в таких умовах є теорія ігор [9]. Вона виокремлює багато різних типів подібних ситуацій. Зокрема, це ігри з нульовою сумою, або антагоністичні. В них інтереси учасників є цілком протилежними, і виграш одного учасника, обов’язково означає програш когось іншого. Іншій приклад – це кооперативні ігри. У цьому випадку учасники можуть об’єднувати зусилля для досягнення певного виграшу кожним з них. 

З погляду теорії ігор процеси прийняття рішень в освіті можна розглядати як кооперативні ігри багатьох учасників в умовах невизначеності з ієрархіями інтересів. Згадування про умови невизначеності зумовлено тим, що жодна з груп інтересів через складність освітньої системи не має достовірних відомостей ані про її поточний стан, ані про наслідки пропонованих рішень. До того ж ситуація характеризується асиметричною інформацією. Тобто різні групи інтересів мають різну інформацію, потрібну для прийняття оптимальних рішень, і не діляться всією наявною в них інформацією з іншими групами. Ієрархія інтересів означає, що за наявності певних спільних інтересів на верхньому рівні на нижчих рівнях виникають інші інтереси, які можуть не збігатися чи навіть бути протилежними. 

Наприклад, загальна репутація системи освіти, це додаткові надходження грошей та інших ресурсів. Тому всі освітні заклади зацікавленні в її поліпшенні. Але далі виникає конкуренція між ними за наявні ресурси, які у будь-якому випадку є обмеженими. І отримання ресурсів одним із закладів автоматично означає, що інші отримають менше, чи не отримають взагалі. 

Сьогодні одним з важливих ресурсів для вищої освіти є студенти, що навчаються. Бо незалежно від форми навчання, кількість студентів напряму визначає загальну кількість грошей, що потрапляють до ВНЗ, кількість ставок викладачів та деякі інші важливі до ВНЗ показники. Основним напрямом конкурентної боротьби при цьому є боротьба за абітурієнтів, в якій нерідко використовують брудні технології. Одним з основних методів цієї боротьби є дискредитація так званих «слабких» ВНЗ, «псевдоуніверситетів» і т. п. Очевидними наслідками є формування громадської думки про те, що справжня вища освіта існує лише за кордоном і стрімке збільшення частки випускників українських шкіл, які обирають для навчання закордонні вищі навчальні заклади, що за об’єктивними показниками у багатьох випадках не перевищують середньоукраїнського рівня. Іншим, менш очевидним наслідком є поступовий перерозподіл слабких студентів із «слабких» ВНЗ, до провідних університетів України. А відтак і погіршення рівня вищої освіти у цих провідних університетах.

Для подолання можливих негативних наслідків міжуніверситетської конкуренції у розвинених освітніх системах створюють різноманітні запобіжники. Одним з них є забезпечення мобільності студентів і викладачів. Для цього університети нерідко укладають між собою угоди про взаємне визнання результатів навчання, отриманих у кожному з них. Ще одним запобіжником можна вважати створення освітніх і наукових консорціумів, спрямованих на вирішення тих чи інших проблем. Прикладом таких консорціумів є МООК платформи Coursera, edX, Udacity та ін. Нещодавно подібний проект (Prometeus) почали реалізовувати і українські університети [10]. 

Важливими для запобігання негативним наслідкам «дикої» конкуренції є горизонтальні зв’язки між окремими науково-педагогічними працівниками та підрозділами університетів, спрямовані на вирішення крупних наукових проблем. Прикладом є колективи, що беруть участь в експериментах на Великому адронному колайдері [11], які подекуди налічують представників сотень різних освітніх та наукових закладів з десятків країн світу. Ще одним прикладом є фактично мережева організація багатьох досліджень, особливо в галузях, що потребують використання складного і унікального обладнання. За цього підходу університети не намагаються зібрати до себе все обладнання, яке колись може їм знадобитися, а розподіляють його між учасниками мережі. Кожний з них виконує свою частину роботи, але її результат є спільним. При цьому з’являється можливість залучення найсучасніших обладнання та методик для виконання досліджень, а обладнання використовується набагато ефективніше.

В теорії ігор доводиться, що за певних умов може виникати ситуація рівноваги. У найпростіших випадках її розглядають як стан, одноосібне відхилення від якого невигідно жодному з учасників. У цьому випадку  виграш можна отримати, якщо сумісно домовитися про зміну тих чи інших правил. Це саме та ситуація, яка найчастіше потребує прийняття нових законів. Можна припустити, що такий стан можливий і для освітньої системи. Тоді одним з головних завдань Закону про освіту могло б стати визначення таких правил, від яких жодній групі інтересів не вигідно відхилятися без узгодження нових правил (нового Закону, змін до Закону) з іншими учасниками.

З погляду теорії управління будь яке управління можливо, якщо ми маємо:

1) набір показників, за яким можливо оцінювати об’єкт управління;

2) набір інструментів впливу на об’єкт управління;

3) баланс повноважень та відповідальності для кожного суб’єкта управління.

Виходячи з цього, можна запропонувати такий набір питань, які обов’язково мають бути вирішені Законом про освіту:

- показники оцінювання стану системи освіти у цілому та окремих її складових (освітні індикатори, …);

- механізми впливу на ситуацію (повноваження) для кожної групи інтересів;

- сфера відповідальності за результати для кожної групи інтересів;

- механізми вирішення конфліктів між групами інтересів.

Зокрема, класифікація ОЕСР [12] виокремлює для загальнодержавного рівня чотири групи освітніх індикаторів: А) інформація про загальний вихід та вплив системи освіти (рівень освіти дорослих; частка учнів та студентів, які закінчують навчання на різних рівнях освіти; вплив рівня освіти на доходи працівників; вплив освіти на участь у ринку праці тощо); B) інвестування фінансових і людських ресурсів в освіту; С) доступ до освіти; D) освітнє середовище. Головною метою їх запровадження є вчасне прийняття рішень з управління системою освіти на державному рівні на основі об’єктивних оцінок її стану. Аналогічні освітні індикатори можуть встановлюватися і на регіональному рівні, а також на рівні окремих закладів освіти. При цьому на загальнодержавному рівні цілком, а на інших – частково, ці індикатори мають бути визначені безпосередньо Законом про освіту. Оскільки, по-перше, їх відбір є важливим елементом державної політики і тісно пов'язаний з іншими складовими цієї політики; по-друге, їх збір та опрацювання цілком або частково потребують фінансування за рахунок державного бюджету.  

Кожний стейкхолдер обов’язково повинен мати законодавчо закріплені механізми впливу на рішення, що стосуються його інтересів. Але разом з тим мають бути і механізми його відповідальності за наслідки цих рішень, а також механізми узгодження суперечностей між різними групами інтересів у випадку виникнення конфліктів. Якщо цього не буде, стейкхолдери часто знаходять інші способи впливати на ситуацію і досягати своїх цілей. Але вже поза межами правового поля і часто всупереч інтересам інших учасників. 

Для ілюстрації наведу такий приклад. Наприкінці 1990-х р. нібито заради підвищення якості дисертацій та наукових публікацій було запроваджено поняття фахового наукового видання. Списки таких видань затверджував ВАК України, а потім МОН. Для здобувачів наукових ступенів доктора і кандидата наук було запроваджено вимогу щодо наявності не менше 20 і 3 публікацій у фахових виданнях. Пізніше вимоги до цих видань декілька разів посилювалися без обговорення з науковою та освітянською громадськістю. Наслідками прийнятих рішень стали значне збільшення кількості таких видань і істотне погіршення їх якості. Сьогодні ми маємо близько 2000 фахових наукових видань [13], переважна більшість яких не індексується міжнародними наукометричними базами, мають нульові або практично нульові показники цитування, а деякі з них навіть не мають міжнародного стандартного номера серіальних видань ISSN. 

Будь-яке рішення в реальних умовах має враховувати наявні обмеження. Це у повній мірі стосується і Закону про освіту. Немає сенсу закладати у Законі норми, які можуть бути скасовані чи не будуть фактично працювати через невідповідність іншим законам, нестачу фінансів, неврахування громадської думки тощо. Для Закону про освіту такі обмеження, насамперед, задають: Конституція та законодавство, вимоги споживачів, ресурси (фінанси, кадри, час, …), суспільна свідомість, глобальна конкуренція, міжнародні стандарти і традиції, нові технології тощо. 

Один з важливих висновків теорії прийняття рішень полягає у тому, що рішення, яке здається оптимальним при нехтуванні обмеженнями, може стати дуже далеким від оптимальності, коли виявляється, що обмеження такі існують. У найкращому випадку ухвалені без врахування обмежень рішення просто залишаться на папірці. Прикладом такої ситуації є положення, яке тривалий час містила ст. 57.1 прийнятого в 1991 р. Закону про освіту, за яким «Держава забезпечує … встановлення середніх посадових окладів (ставок заробітної плати) науково-педагогічним працівникам вищих навчальних закладів третього та четвертого рівнів акредитації на рівні подвійної середньої заробітної плати працівників промисловості; встановлення середніх посадових окладів (ставок заробітної плати) педагогічним працівникам вищих навчальних закладів першого та другого рівнів акредитації та інших навчальних закладів на рівні не нижчому від середньої заробітної плати працівників промисловості». Жодного року ця вимога не виконувалася через відсутність у державному бюджеті потрібних грошей. У 2007 р. вона була виключена із Закону, але наступного року Конституційний суд України визнав це рішення неконституційним. Втім, і після цього в офіційному тексті Закону відповідні вимоги поновлені не були, а заробітна плата освітян залишається набагато нижчою за вказані норми.

Але у деяких пропозиціях до нового Закону містяться ті самі за сутністю вимоги. Наприклад, В. Огнев’юк у статті [4] пропонує записати такі норми: «Посадовий оклад педагога встановлюється на рівні трьох мінімальних заробітних плат. Кожна наступна педагогічна посада передбачає підвищення посадового окладу на 25% від попередньої. Посадовий оклад методиста вищого навчального закладу є базовим для визначення розмірів посадових окладів науково-педагогічних працівників. Його розмір становить чотири мінімальні заробітні плати. Кожна наступна посада науково-педагогічних працівників у вищому навчальному закладі (університет, академія, інститут) передбачає підвищення посадового окладу на 25% від попередньої». 

Здавалось би добрі пропозиції. Є нагальна потреба у підвищенні якості працівників освіти. А без пристойних заробітних плат добитися цього неможливо. Втім, чим пропоновані норми відрізняються від тих, що вже існували і хронічно не виконувалися? Потрійна мінімальна заробітна плата – це приблизно та сама середня заробітна плата працівників промисловості. Але тепер до неї пропонується прирівняти не середню заробітну плату педагогічних працівників, а мінімальну. Тобто виконати цю вимогу буде ще складніше, ніж попередню. Можливо фінансовий стан держави поліпшився? Ні, навпаки. Тож навіщо закладати до Закону такі очевидно нездійсненні норми? 

Підбиваючи підсумки хочу зазначити, що попередній аналіз і моделювання освітньої системи з погляду досить загальних і начебто далеких від правознавства математичних теорій допомагає визначити деякі вузлові передумови і сформулювати певні загальні принципи, які слід враховувати при розробці Закону про освіту (а також і інших Законів). На жаль, в реальній роботі над законами ці принципи часто не враховують. І, можливо, це є однією з причин того, що наші закони часто не працюють.

1. План роботи Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти на період другої сесії восьмого скликання (лютий – липень 2015 року). http://kno.rada.gov.ua/komosviti/control/uk/publish/article?art_id=63301&cat_id=62942.

2. О. Єльникова. Домашнє навчання як альтернативна форма загальної середньої освіти. http://education-ua.org/ua/articles/361-domashne-navchannya-yak-alternativna-forma-zagalnoji-serednoji-osviti.

3. І. Лікарчук. Хвали себе любонько... або, як зробити один крок уперед, щоб не довелося робити два назад. http://education-ua.org/ua/articles/369-khvali-sebe-lyubonko-abo-yak-zrobiti-odin-krok-upered-shchob-ne-dovelosya-robiti-dva-nazad.

4. В. Огнев’юк. Окремі положення, що можуть ввійти до концепції закону України "Про освіту". http://education-ua.org/ua/draft-regulations/375-okremi-polozhennya-shcho-mozhut-vvijti-do-kontseptsiji-zakonu-ukrajini-pro-osvitu.

5. Ю. Шукевич. Шкільна освіта ціною здоров’я?! http://education-ua.org/ua/articles/343-shkilna-osvita-tsinoyu-zdorov-ya.

6. Закон України «Про вищу освіту». http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1556-18/page.

7. Закон України «Про освіту». http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1060-12.

8. Проект постанови КМУ «Деякі питання ліцензування у сфері вищої освіти». http://www.mon.gov.ua/ua/pr-viddil/1312/1421144886/1423921330.

9. Шиян А.А. Теорія ігор: основи та застосування в економіці та менеджменті. http://inrtzp.vntu.edu.ua/pmba/stf/teach/books/Theory.pdf.

10. http://prometheus.org.ua.

11. http://home.web.cern.ch/topics/large-hadron-collider.

12. Education at a Glance 2014: OECD indicators. http://www.oecd.org/edu/Education-at-a-Glance-2014.pdf.

13. Перелік наукових фахових видань. http://mon.gov.ua/ua/activity/563/perelik-naukovikh-fakhovikh-vidan/6797.

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України

Закон про освіту: деякі передумови
Закон про освіту: деякі передумови

Останнім часом активізувалися дискусії про стан системи освіти України, її актуальні проблеми, можливі шляхи їх вирішення. У Комітеті Верховної Ради України з питань науки і освіти на весну заплановані  обговорення проекту Концепції нової редакції Закону України “Про освіту” у березні та стану підготовки відповідного законопроекту у квітні [1]. Аналіз окремих проблем, які потрібно вирішити у новому Законі, а також пропозиції до Закону містяться у багатьох публікаціях останнього часу. Зокрема, це статті О. Єльникової, І. Лікарчука, В. Огнев’юка, Ю. Шукевича  [2 – 5] та інших відомих фахівців на порталі Освітня політика. Учасники дискусій, що відбуваються, висловлюють різні, нерідко протилежні, погляди на майбутній закон. Тому на цьому етапі доцільно обговорити деякі передумови його прийняття, виходячи із загальних принципів теорії систем, теорії управління і теорії прийняття рішень.

З цього погляду освітня система України має такі характеристичні риси:

- складна структура – велика кількість різноманітних складових і різноманітних зв’язків між ними;

- багато зацікавлених груп, що впливають на прийняття рішень, інтереси яких, частково збігаються, а частково є протилежними; деякі з них можна розглядати як складові системи освіти, інші – як складові зовнішнього середовища, що суттєво випливають на освіту;

- відкритість – на стан системи та її поведінку істотно впливає багато зовнішніх систем і процесів, що відбуваються поза межами освіти (економіка, політика, наука, система освіти інших країн тощо)

- велика інерційність – наслідки рішень виявляються через тривалий час після їх ухвалення.

Складність можна проілюструвати за допомогою ст. 11 Закону про вищу освіту [6], яка зазначає, що систему вищої освіти становлять:

1) вищі навчальні заклади всіх форм власності;

2) рівні та ступені (кваліфікації) вищої освіти;

3) галузі знань і спеціальності;

4) освітні та наукові програми;

5) стандарти освітньої діяльності та стандарти вищої освіти;

6) органи, що здійснюють управління у сфері вищої освіти;

7) учасники освітнього процесу.

Але ж є ще й інші рівні освіти, є неформальна та інформальна освіта, є різні форми навчання і багато чого іншого. 

Системі освіти властиві різноманітні горизонтальні та вертикальні зв’язки: узгодження освітніх стандартів і програм між фахівцями, обмін інформацією, фінансування з різних джерел, взаємини з роботодавцями та батьками, взаємини з органами влади тощо. Тільки, якщо розглядати управлінські зв’язки, то, відповідно до ст. 10, 11 чинного Закону України «Про освіту» [7], управління в освіті здійснюють система державних органів, місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також органи громадського самоврядування, які мають у своєму розпорядженні різні інструменти впливу. 

Однією з важливих передумов прийняття будь-яких законів та нормативних документів є необхідність врахування всіх наявних груп інтересів, які часто називають стейкхолдерами. В освіті до них належать, зокрема: батьки, викладачі, держава, освітні заклади, роботодавці, суспільство, учні та студенти й ін. Якщо інтереси цих груп не враховувати, то існує ризик того, що нові закони та нормативні документи не будуть виконуватися взагалі чи буде відбуватися імітація їх виконання. 

В історії української освіти таке бувало неодноразово. Як приклад, можна навести ситуацію, коли років 15 тому були істотно підвищені вимоги щодо кількості професорів і доцентів, які забезпечують підготовку фахівців у вищих навчальних закладах. При цьому було встановлено, що для бакалаврських програм їх має бути не менше 60%, а для підготовки спеціалістів і магістрів – ще більше. Це при тому, що в цілому по Україні частка професорів і доцентів у всіх ВНЗ була близькою до 40%. Така вимога стимулювала стрімке зростання кількості захистів кандидатських та докторських дисертацій і не менш стрімкий спад якості цих дисертацій. 

Інший приклад. Ст. 16, 17 чинного Закону про освіту визначають основні види органів самоврядування в освіті та їх повноваження. Але реально ці статті у повному обсязі не працюють через відсутність інструментів реального впливу органів самоврядування на ситуацію і відсутність механізмів їх заохочення до впливу на неї.

Важливою особливістю є те, що держава водночас є і однією із зацікавлених груп, і регулятором процесів, і оцінювачем ефективності прийнятих рішень та їх наслідків. Це може призводити до конфліктів інтересів, тому ефективне поєднання таких функцій неможливо. Як приклад, наведу пропозицію з опублікованого нещодавно для громадського обговорення проекту Порядку проведення ліцензійної експертизи у сфері вищої освіти [8]. П. 25 цього Проекту зазначає, що «Строк дії позитивного експертного висновку Національного агентства про можливість видачі ліцензії на провадження освітньої діяльності складає шість місяців». Але постає питання, з чиєї провини можлива ситуація, коли за наявності позитивного експертного висновку протягом 6 місяців немає кінцевого рішення щодо ліцензування? Зазвичай з вини органу, що займається ліцензуванням. За часів деяких колишніх керівників ліцензійні та акредитаційні справи могли роками лежати у МОН без розгляду з причин, які до ліцензування і акредитації не мали жодного відношення. Обмеження строку дії позитивного експертного висновку може бути використане як інструмент для відмови у ліцензуванні через особисті стосунки керівників НАЗЯВО та ВНЗ, корупційні вимоги представників органу, що здійснює ліцензування, відсутність грошей на збирання експертної ради для розгляду справ тощо. Чи доцільно надавати НАЗЯВО чи іншим органам державного управління подібні інструменти? 

Виходячи з цього, у законі бажано знайти спосіб роз’єднання зазначених функцій держави. Найпростішим варіантом могло б бути надання відповідних повноважень різним органам державної влади. Більш ефективним є скасування функцій держави, як однієї з груп інтересів. Зокрема, переосмислення поняття «державний заклад освіти» (наприклад, прийняте в США та деяких інших державах поняття «public University», яке в нас часто перекладають як «державний університет», не є тотожним українським ВНЗ державної форми власності). 

Ще один спосіб роз’єднання вказаних функцій – це надання більших повноважень і відповідальності громадським установам на різних рівнях управління освітою – загальнодержавному, регіональному, місцевому, освітніх закладів. Якщо ми хочемо побудувати державу для людей, то суспільство повинно вчитися вирішувати окремі проблеми не через інститути державної влади, а через інститути громадянського суспільства. А для цього потрібно наділяти їх окремими повноваженнями і відповідальністю. 

З погляду теорії прийняття рішень ситуацію в системі освіти можна розглядати, як випадок, коли існують декілька центрів прийняття рішень чи центрів впливу на ситуацію, що мають різні уявлення про оптимальність і оцінюють ситуацію за багатьма критеріями. Загальним підходом до прийняття оптимальних рішень в таких умовах є теорія ігор [9]. Вона виокремлює багато різних типів подібних ситуацій. Зокрема, це ігри з нульовою сумою, або антагоністичні. В них інтереси учасників є цілком протилежними, і виграш одного учасника, обов’язково означає програш когось іншого. Іншій приклад – це кооперативні ігри. У цьому випадку учасники можуть об’єднувати зусилля для досягнення певного виграшу кожним з них. 

З погляду теорії ігор процеси прийняття рішень в освіті можна розглядати як кооперативні ігри багатьох учасників в умовах невизначеності з ієрархіями інтересів. Згадування про умови невизначеності зумовлено тим, що жодна з груп інтересів через складність освітньої системи не має достовірних відомостей ані про її поточний стан, ані про наслідки пропонованих рішень. До того ж ситуація характеризується асиметричною інформацією. Тобто різні групи інтересів мають різну інформацію, потрібну для прийняття оптимальних рішень, і не діляться всією наявною в них інформацією з іншими групами. Ієрархія інтересів означає, що за наявності певних спільних інтересів на верхньому рівні на нижчих рівнях виникають інші інтереси, які можуть не збігатися чи навіть бути протилежними. 

Наприклад, загальна репутація системи освіти, це додаткові надходження грошей та інших ресурсів. Тому всі освітні заклади зацікавленні в її поліпшенні. Але далі виникає конкуренція між ними за наявні ресурси, які у будь-якому випадку є обмеженими. І отримання ресурсів одним із закладів автоматично означає, що інші отримають менше, чи не отримають взагалі. 

Сьогодні одним з важливих ресурсів для вищої освіти є студенти, що навчаються. Бо незалежно від форми навчання, кількість студентів напряму визначає загальну кількість грошей, що потрапляють до ВНЗ, кількість ставок викладачів та деякі інші важливі до ВНЗ показники. Основним напрямом конкурентної боротьби при цьому є боротьба за абітурієнтів, в якій нерідко використовують брудні технології. Одним з основних методів цієї боротьби є дискредитація так званих «слабких» ВНЗ, «псевдоуніверситетів» і т. п. Очевидними наслідками є формування громадської думки про те, що справжня вища освіта існує лише за кордоном і стрімке збільшення частки випускників українських шкіл, які обирають для навчання закордонні вищі навчальні заклади, що за об’єктивними показниками у багатьох випадках не перевищують середньоукраїнського рівня. Іншим, менш очевидним наслідком є поступовий перерозподіл слабких студентів із «слабких» ВНЗ, до провідних університетів України. А відтак і погіршення рівня вищої освіти у цих провідних університетах.

Для подолання можливих негативних наслідків міжуніверситетської конкуренції у розвинених освітніх системах створюють різноманітні запобіжники. Одним з них є забезпечення мобільності студентів і викладачів. Для цього університети нерідко укладають між собою угоди про взаємне визнання результатів навчання, отриманих у кожному з них. Ще одним запобіжником можна вважати створення освітніх і наукових консорціумів, спрямованих на вирішення тих чи інших проблем. Прикладом таких консорціумів є МООК платформи Coursera, edX, Udacity та ін. Нещодавно подібний проект (Prometeus) почали реалізовувати і українські університети [10]. 

Важливими для запобігання негативним наслідкам «дикої» конкуренції є горизонтальні зв’язки між окремими науково-педагогічними працівниками та підрозділами університетів, спрямовані на вирішення крупних наукових проблем. Прикладом є колективи, що беруть участь в експериментах на Великому адронному колайдері [11], які подекуди налічують представників сотень різних освітніх та наукових закладів з десятків країн світу. Ще одним прикладом є фактично мережева організація багатьох досліджень, особливо в галузях, що потребують використання складного і унікального обладнання. За цього підходу університети не намагаються зібрати до себе все обладнання, яке колись може їм знадобитися, а розподіляють його між учасниками мережі. Кожний з них виконує свою частину роботи, але її результат є спільним. При цьому з’являється можливість залучення найсучасніших обладнання та методик для виконання досліджень, а обладнання використовується набагато ефективніше.

В теорії ігор доводиться, що за певних умов може виникати ситуація рівноваги. У найпростіших випадках її розглядають як стан, одноосібне відхилення від якого невигідно жодному з учасників. У цьому випадку  виграш можна отримати, якщо сумісно домовитися про зміну тих чи інших правил. Це саме та ситуація, яка найчастіше потребує прийняття нових законів. Можна припустити, що такий стан можливий і для освітньої системи. Тоді одним з головних завдань Закону про освіту могло б стати визначення таких правил, від яких жодній групі інтересів не вигідно відхилятися без узгодження нових правил (нового Закону, змін до Закону) з іншими учасниками.

З погляду теорії управління будь яке управління можливо, якщо ми маємо:

1) набір показників, за яким можливо оцінювати об’єкт управління;

2) набір інструментів впливу на об’єкт управління;

3) баланс повноважень та відповідальності для кожного суб’єкта управління.

Виходячи з цього, можна запропонувати такий набір питань, які обов’язково мають бути вирішені Законом про освіту:

- показники оцінювання стану системи освіти у цілому та окремих її складових (освітні індикатори, …);

- механізми впливу на ситуацію (повноваження) для кожної групи інтересів;

- сфера відповідальності за результати для кожної групи інтересів;

- механізми вирішення конфліктів між групами інтересів.

Зокрема, класифікація ОЕСР [12] виокремлює для загальнодержавного рівня чотири групи освітніх індикаторів: А) інформація про загальний вихід та вплив системи освіти (рівень освіти дорослих; частка учнів та студентів, які закінчують навчання на різних рівнях освіти; вплив рівня освіти на доходи працівників; вплив освіти на участь у ринку праці тощо); B) інвестування фінансових і людських ресурсів в освіту; С) доступ до освіти; D) освітнє середовище. Головною метою їх запровадження є вчасне прийняття рішень з управління системою освіти на державному рівні на основі об’єктивних оцінок її стану. Аналогічні освітні індикатори можуть встановлюватися і на регіональному рівні, а також на рівні окремих закладів освіти. При цьому на загальнодержавному рівні цілком, а на інших – частково, ці індикатори мають бути визначені безпосередньо Законом про освіту. Оскільки, по-перше, їх відбір є важливим елементом державної політики і тісно пов'язаний з іншими складовими цієї політики; по-друге, їх збір та опрацювання цілком або частково потребують фінансування за рахунок державного бюджету.  

Кожний стейкхолдер обов’язково повинен мати законодавчо закріплені механізми впливу на рішення, що стосуються його інтересів. Але разом з тим мають бути і механізми його відповідальності за наслідки цих рішень, а також механізми узгодження суперечностей між різними групами інтересів у випадку виникнення конфліктів. Якщо цього не буде, стейкхолдери часто знаходять інші способи впливати на ситуацію і досягати своїх цілей. Але вже поза межами правового поля і часто всупереч інтересам інших учасників. 

Для ілюстрації наведу такий приклад. Наприкінці 1990-х р. нібито заради підвищення якості дисертацій та наукових публікацій було запроваджено поняття фахового наукового видання. Списки таких видань затверджував ВАК України, а потім МОН. Для здобувачів наукових ступенів доктора і кандидата наук було запроваджено вимогу щодо наявності не менше 20 і 3 публікацій у фахових виданнях. Пізніше вимоги до цих видань декілька разів посилювалися без обговорення з науковою та освітянською громадськістю. Наслідками прийнятих рішень стали значне збільшення кількості таких видань і істотне погіршення їх якості. Сьогодні ми маємо близько 2000 фахових наукових видань [13], переважна більшість яких не індексується міжнародними наукометричними базами, мають нульові або практично нульові показники цитування, а деякі з них навіть не мають міжнародного стандартного номера серіальних видань ISSN. 

Будь-яке рішення в реальних умовах має враховувати наявні обмеження. Це у повній мірі стосується і Закону про освіту. Немає сенсу закладати у Законі норми, які можуть бути скасовані чи не будуть фактично працювати через невідповідність іншим законам, нестачу фінансів, неврахування громадської думки тощо. Для Закону про освіту такі обмеження, насамперед, задають: Конституція та законодавство, вимоги споживачів, ресурси (фінанси, кадри, час, …), суспільна свідомість, глобальна конкуренція, міжнародні стандарти і традиції, нові технології тощо. 

Один з важливих висновків теорії прийняття рішень полягає у тому, що рішення, яке здається оптимальним при нехтуванні обмеженнями, може стати дуже далеким від оптимальності, коли виявляється, що обмеження такі існують. У найкращому випадку ухвалені без врахування обмежень рішення просто залишаться на папірці. Прикладом такої ситуації є положення, яке тривалий час містила ст. 57.1 прийнятого в 1991 р. Закону про освіту, за яким «Держава забезпечує … встановлення середніх посадових окладів (ставок заробітної плати) науково-педагогічним працівникам вищих навчальних закладів третього та четвертого рівнів акредитації на рівні подвійної середньої заробітної плати працівників промисловості; встановлення середніх посадових окладів (ставок заробітної плати) педагогічним працівникам вищих навчальних закладів першого та другого рівнів акредитації та інших навчальних закладів на рівні не нижчому від середньої заробітної плати працівників промисловості». Жодного року ця вимога не виконувалася через відсутність у державному бюджеті потрібних грошей. У 2007 р. вона була виключена із Закону, але наступного року Конституційний суд України визнав це рішення неконституційним. Втім, і після цього в офіційному тексті Закону відповідні вимоги поновлені не були, а заробітна плата освітян залишається набагато нижчою за вказані норми.

Але у деяких пропозиціях до нового Закону містяться ті самі за сутністю вимоги. Наприклад, В. Огнев’юк у статті [4] пропонує записати такі норми: «Посадовий оклад педагога встановлюється на рівні трьох мінімальних заробітних плат. Кожна наступна педагогічна посада передбачає підвищення посадового окладу на 25% від попередньої. Посадовий оклад методиста вищого навчального закладу є базовим для визначення розмірів посадових окладів науково-педагогічних працівників. Його розмір становить чотири мінімальні заробітні плати. Кожна наступна посада науково-педагогічних працівників у вищому навчальному закладі (університет, академія, інститут) передбачає підвищення посадового окладу на 25% від попередньої». 

Здавалось би добрі пропозиції. Є нагальна потреба у підвищенні якості працівників освіти. А без пристойних заробітних плат добитися цього неможливо. Втім, чим пропоновані норми відрізняються від тих, що вже існували і хронічно не виконувалися? Потрійна мінімальна заробітна плата – це приблизно та сама середня заробітна плата працівників промисловості. Але тепер до неї пропонується прирівняти не середню заробітну плату педагогічних працівників, а мінімальну. Тобто виконати цю вимогу буде ще складніше, ніж попередню. Можливо фінансовий стан держави поліпшився? Ні, навпаки. Тож навіщо закладати до Закону такі очевидно нездійсненні норми? 

Підбиваючи підсумки хочу зазначити, що попередній аналіз і моделювання освітньої системи з погляду досить загальних і начебто далеких від правознавства математичних теорій допомагає визначити деякі вузлові передумови і сформулювати певні загальні принципи, які слід враховувати при розробці Закону про освіту (а також і інших Законів). На жаль, в реальній роботі над законами ці принципи часто не враховують. І, можливо, це є однією з причин того, що наші закони часто не працюють.

1. План роботи Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти на період другої сесії восьмого скликання (лютий – липень 2015 року). http://kno.rada.gov.ua/komosviti/control/uk/publish/article?art_id=63301&cat_id=62942.

2. О. Єльникова. Домашнє навчання як альтернативна форма загальної середньої освіти. http://education-ua.org/ua/articles/361-domashne-navchannya-yak-alternativna-forma-zagalnoji-serednoji-osviti.

3. І. Лікарчук. Хвали себе любонько... або, як зробити один крок уперед, щоб не довелося робити два назад. http://education-ua.org/ua/articles/369-khvali-sebe-lyubonko-abo-yak-zrobiti-odin-krok-upered-shchob-ne-dovelosya-robiti-dva-nazad.

4. В. Огнев’юк. Окремі положення, що можуть ввійти до концепції закону України "Про освіту". http://education-ua.org/ua/draft-regulations/375-okremi-polozhennya-shcho-mozhut-vvijti-do-kontseptsiji-zakonu-ukrajini-pro-osvitu.

5. Ю. Шукевич. Шкільна освіта ціною здоров’я?! http://education-ua.org/ua/articles/343-shkilna-osvita-tsinoyu-zdorov-ya.

6. Закон України «Про вищу освіту». http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1556-18/page.

7. Закон України «Про освіту». http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1060-12.

8. Проект постанови КМУ «Деякі питання ліцензування у сфері вищої освіти». http://www.mon.gov.ua/ua/pr-viddil/1312/1421144886/1423921330.

9. Шиян А.А. Теорія ігор: основи та застосування в економіці та менеджменті. http://inrtzp.vntu.edu.ua/pmba/stf/teach/books/Theory.pdf.

10. http://prometheus.org.ua.

11. http://home.web.cern.ch/topics/large-hadron-collider.

12. Education at a Glance 2014: OECD indicators. http://www.oecd.org/edu/Education-at-a-Glance-2014.pdf.

13. Перелік наукових фахових видань. http://mon.gov.ua/ua/activity/563/perelik-naukovikh-fakhovikh-vidan/6797.

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України

22.02.2015
Володимир Бахрушин
*
Поділитися

Додати комментар

Через сайт
Через Вконтакті
Через Фейсбук

Коментарі  

Автор: Артем
Опубліковано 01.03.2015 в 17:29
Як забезпечити праа кожного стейкхолдера? Якою може бути їх відповідальніст ь? Як саме встановлювати баланси повноважень і відповідальност і?
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 09.03.2015 в 07:33
Наприклад роботодавці повинні мати можливість впливати на зміст навчання. Але при цьому вони повинні за певних умов гарантувати працевлаштуванн я, а також, можливо, фінансувати навчання і надавати стипендії. При цьому ВНЗ повинні гарантувати якість згідно з вимогами роботодавців, а студенти, які отримували фінансову підтримку, можуть бути зобов'язані у відповідності до угод з роботодавцями, відпрацювати у них певний термін на певних умовах.

Інший приклад - держава має можливість висувати певні вимоги до освітніх закладів у стандартах освіти та освітньої діяльності. Але вона повинна фінансово забезпечувати виконання цих вимог освітніми закладами.
Автор: Кирило Смолій
Опубліковано 27.02.2015 в 11:37
Система є дуже складною, наслідки непередбачувані і невідомо, коли з'являться. Тому дуже важко розробити ефективні закони у моделі жорсткого регулювання. Єдиний вихід - це м'яке регулювання.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 09.03.2015 в 07:21
Так. В умовах великої невизначеності потрібне м'яке регулювання. Яке надасть змогу всім освітнім закладам самостійно адаптуватися до зміни умов в межах певних рамкових вимог.
Автор: Anton Step
Опубліковано 26.02.2015 в 15:22
Чи можна вибудовати ефективну систему керування, якщо не враховувати все це? Але ж знов хочемо повторювати помилки.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 09.03.2015 в 07:18
Ефективну систему управління без урахування загальних вимог побудувати неможливо! Інша справа, що крім загальних вимог, у кожному конкретному випадку треба враховувати велику кількість спеціальних.
Автор: Іван Олександрович
Опубліковано 25.02.2015 в 22:22
Новий закон "Про вищу освіту" спрямований на євроінтеграцію України та передбачає скорочення кількості вищіх навчальних закладів. Але це спричинить зникнення багатьох закладів на переферії, що мають свою історію та задовільняють освітні потреби даного регіону. Погоджуюсь з думкою автора, що горизонтальні зв’язки між окремими науково-педагог ічними працівниками та підрозділами університетів є пріоритетним шляхом вирішення проблеми щодо жорсткої конкуренції між ВНЗ.
Також, сподіваюсь, що пропозиція про встановлення посадового окладу педагога на рівні 3-х мінімальних заробітних плат все-таки буде втілена в життя!
Автор: Павло78
Опубліковано 17.03.2015 в 14:25
Вузам придется доказывать свою полезность и бороться за абитуриентов.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 09.03.2015 в 07:16
Скорочення кількості ВНЗ, яке передбачає новий Закон про вищу освіту, є скоріше формальним. Реальне скорочення, у тому числі на периферії, буде відбуватися через демографічні і фінансові фактори.
Автор: Andriy
Опубліковано 23.02.2015 в 20:52
Щодо 57 статті чинного Закону "Про освіту".
Дійсно Розділом ІІ Закону про Держбюджет 2008 N 107-VI відповідні абзаци про оклади науково-педагог ічних та педагогічних працівників було виключено з тексту статті. Але згідно розділу ІІІ згаданого вище закону зміни мали діяти лише до 31 грудня 2008р.
Іншими словами навіть без рішення Конституційного суду наразі має бути чинною норма про оклад на рівні двох середніх зарплат по промисловості.

zakon3.rada.gov.ua/.../...
А з урахуванням того, що згідно абзацу третього статті 22 Конституції "При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод."
то Верховна Рада повинна зберегти вище згадану норму в новій редакції Закону "Про освіту"
Автор: Артем
Опубліковано 01.03.2015 в 17:27
Навіщо записувати у законі те, що держава не здатна забезпечити?
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 03.05.2015 в 16:12
Популізм. Треба сподобатися вибірцям.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 25.02.2015 в 14:05
Так, стаття є. І мабуть навіть чинна. Але ж вона ніколи не виконувалася.
Автор: Alex
Опубліковано 23.02.2015 в 15:43
Дуже цікавий матеріал. На жаль розробники законів часто ігнорують всі ці елементарні вимоги. А потім дивуємося, що хотіли як краще, а отримали ...
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 25.02.2015 в 14:08
На жаль, розробники часто і не здогадуються про існування таких загальних вимог. Бо ніколи цьому не вчилися. А хто і вчив, у переважній більшості забули чи вважають, що ці вимоги стосуються лише технічних або економічних систем.
Наверх
Точка зору Аналітика Блоги Форум
Kenmore White 17" Microwave Kenmore 17" Microwave
Rated 4.5/5 based on 1267 customer reviews