Укр Рус

Дата: 18.06.2019

Підписка на новини

Право на освіту і деякі питання управління освітою: пропозиції до нового Закону про освіту

Автор:
Володимир Бахрушин
Опубліковано
19.03.2015

З наближенням до завершення роботи над новим Законом України про освіту все активнішими стають дискусії стосовно його ключових положень, змін, які він привнесе до системи освіти України. Думки учасників обговорень часто є істотно різними, а іноді й діаметрально протилежними. Іноді за емоціями авторів важко побачити приховані в їх публікаціях раціональні ідеї. Втім основні підходи до реформування освіти більш-менш визначилися, і їх можна поділити на такі групи:

1. Залишити основні принципи функціонування системи, але навести лад, скорегувати окремі норми, посилити контроль за виконанням існуючих вимог і правил та покарання за їх порушення.

2. Повернутися до жорсткого централізованого управління (фактично – до радянської системи управління освітою). Обмежити свободу (свавілля) освітніх закладів. На основі запитів ринку праці сформулювати чіткі вимоги до компетентностей випускників, втілити їх в освітні стандарти, забезпечити освіту ресурсами, потрібними для виконання вимог стандартів.

3.Визнати неспроможність держави керувати системою освіти через існуючи інструменти та механізми й істотно підвищити рівень автономності освітніх закладів з усіх питань. Суттєво обмежити повноваження державних, регіональних та місцевих органів управління освітою. Надати певні повноваження з управління освітою на всіх рівнях громадськості та органам громадського самоврядування.

Прихильниками першого підходу зазвичай є представники органів управління освітою та багато керівників освітніх установ. Але його нежиттєздатність вже давно доведена часом. Жодна система управління не може бути ефективною, якщо повноваження органів управління не врівноважені їх відповідальністю за наслідки рішень, які вони ухвалюють, а також не забезпечені необхідними для реалізації управління ресурсами. Саме такою є сучасна система управління освітою в Україні. Вона значною мірою зберегла ті повноваження, які мала за часів СРСР в умовах централізованого планування основних соціально-економічних процесів. В той же час за минулі роки система управління українською освітою поступово позбавилася відповідальності за результати своєї діяльності з багатьох питань. Яскравим прикладом є планування змісту вищої освіти, який донедавна на 70-80 (а в окремих випадках і на 90-100%) визначався єдиними для всіх ВНЗ галузевими стандартами, затверджуваними МОН. Але у той же час відповідальність за працевлаштування підготовлених за цими стандартами випускників МОН давно переклав на ВНЗ, а ті, у свою чергу, – на самих випускників. Гіпертрофованих розмірів набули повноваження різноманітних контрольних органів, які взагалі позбавлені відповідальності за наслідки своєї діяльності.

Ефективність другого підходу можлива лише за умови повернення до радянської системи централізованого управління всією соціально-економічною сферою, а не тільки освітою. Прихильниками цього є значна частка рядових викладачів освітніх закладів, а також батьків учнів. Можна по різному оцінювати цю модель. Є думка, що свого часу вона була найбільш ефективною у світі. Є протилежна думка, що успіхи радянської моделі є міфічними, і насправді багато сучасних проблем походять саме з радянського минулого. Їх аналіз не є предметом цієї статті. Але у будь-якому випадку повернення до радянської моделі неможливо. 

Тому залишається реалістичною лише третя модель, яка в тій чи іншій мірі втілена у більшості держав Європи і довела там свою працездатність та ефективність. Звісно, що для її реалізації потрібно не запозичувати у когось готові норми, а розробляти на основі певних загальних принципів власну модель з урахуванням сучасного стану української освіти, наявних ресурсів, громадської думки тощо. 

Вимоги міжнародних правових документів стосовно освіти

Основою для законодавства України у сфері освіти має бути оновлена редакція ст. 53 Конституції України, яка у свою чергу повинна враховувати вимоги ратифікованих Україною міжнародних документів. Розглянемо деякі з них докладніше.

Ст. 26 Загальної декларації прав людини [1], ухваленої 10 грудня 1948 р. Генеральною Асамблеєю ООН, встановлює такі норми щодо права громадян на освіту:

  • кожна людина має право на освіту; 
  • початкова і загальна освіта повинні бути безкоштовними;
  • початкова освіта має бути обов’язковою;
  • технічна і професійна освіта повинні бути загальнодоступними, а вища – однаково доступною для всіх на основі здібностей кожного;
  • освіта має бути спрямована на повний розвиток людської особистості та збільшення поваги до прав людини і основних свобод;
  • освіта має сприяти взаєморозумінню, толерантності та дружбі між всіма народами, расовими та релігійними групами, а також діяльності Організації Об’єднаних Націй з підтримки миру;
  • батьки мають право пріоритету у виборі виду освіти для своїх малолітніх дітей. 

Ст. 13 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права [2], ухваленого Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. дещо уточнює і розширює ці права. Зокрема, цей документ встановлює, що:

  • освіта повинна дати можливість усім бути корисними членами суспільства;
  • вища освіта повинна бути зроблена однаково доступною для всіх на основі здібностей кожного шляхом вжиття всіх необхідних заходів і, зокрема, поступового запровадження безплатної освіти;
  • має активно проводитися розвиток мережі шкіл всіх ступенів, повинна бути встановлена задовільна система стипендій і повинні постійно поліпшуватися матеріальні умови викладацького персоналу;
  • держави зобов’язуються поважати свободу батьків і законних опікунів обирати для своїх дітей не тільки запроваджені державними властями школи, а й інші школи, що відповідають тому мінімуму вимог щодо освіти, який може бути встановлено чи затверджено державою, і забезпечувати релігійне та моральне виховання своїх дітей відповідно до власних переконань. 

У загальних коментарях щодо імплементації цих норм, ухвалених на 21 сесії Комітету з економічних, соціальних та культурних прав [3], зокрема, зазначається, що освіта одночасно є одним з прав людини і необхідним засобом реалізації її інших прав. Вона все більше визнається як одна з оптимальних інвестиційних сфер державної діяльності.

На території держав – учасниць має бути достатня кількість діючих освітніх закладів і програм. Для цього зазвичай потрібні будівлі, санітарно-гігієнічні зручності для осіб обох статей, чиста питна вода, професійний викладацький склад з конкурентоспроможним для внутрішнього ринку рівнем заробітної плати, навчальні матеріали тощо. 

Доступність освіти характеризується трьома взаємопов’язаними рисами:

  • відсутність правової та фактичної дискримінації;
  • безпечна фізична досяжність або через відвідування освітнього закладу, розташованого на розумній географічній відстані, або через доступ до сучасних технологій;
  • економічна доступність – учасники зобов’язуються поступово впроваджувати принцип безкоштовної середньої та вищої освіти.

Доступність середньої освіти для всіх розуміється, як, по-перше, незалежність від видимих спроможностей або здатностей, і по-друге, – як однакова доступність.

Професійно-технічна освіта розглядається одночасно як елемент права на освіту та права на труд. Вона не співвідноситься з якимось конкретним рівнем освіти, а є складовою всіх рівнів освіти. 

Ст. 28 Конвенція ООН про права дитини [4] встановлює такі додаткові до зазначених вище вимоги до держав – учасниць:

  • заохочення розвитку різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечення її доступності для всіх дітей та вживання таких заходів, як введення безплатної освіти і надання у випадку необхідності фінансової допомоги;
  • забезпечення доступності інформації і матеріалів у галузі освіти і професійної підготовки для всіх дітей;
  • вживання заходів для сприяння регулярному відвіданню шкіл і зниженню кількості учнів, які залишили школу;
  • вживання всіх необхідних заходів для забезпечення того, щоб шкільна дисципліна підтримувалася за допомогою методів, які відображають повагу людської гідності дитини, та у відповідності з цією Конвенцією;
  • заохочення і розвиток міжнародного співробітництва з питань, що стосуються освіти, зокрема, з метою сприяння ліквідації невігластва і неписьменності в усьому світі та полегшення доступу до науково-технічних знань і сучасних методів навчання.

Відповідно до ст. 29 цієї Конвенції, «освіта дитини має бути спрямована на:

  • розвиток особи, талантів, розумових і фізичних здібностей дитини в найповнішому обсязі;
  • виховання поваги до прав людини та основних свобод, а також принципів, проголошених у Статуті Організації Об’єднаних Націй;
  • виховання поваги до батьків дитини, її культурної самобутності, мови і національних цінностей країни, в якій дитина проживає, країни її походження та до цивілізацій, відмінних від її власної;
  • підготовку дитини до свідомого життя у вільному суспільстві в дусі розуміння, миру, терпимості, рівноправності чоловіків і жінок та дружби між усіма народами, етнічними, національними і релігійними групами, а також особами з корінного населення;
  • виховання поваги до навколишньої природи». 

Ст. 2 першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [5], який було ухвалено урядами держав – членів Ради Європи 20 березня 1952 р., встановлює, що «Держава при виконанні будь-яких функцій, узятих нею на себе в галузі освіти і навчання, поважає право батьків забезпечувати таку освіту і навчання відповідно до їхніх релігійних і світоглядних переконань».

Наведені норми міжнародного права не повною мірою реалізовані в законодавстві України стосовно освіти. Зокрема, це стосується економічної доступності та безпечної фізичної досяжності освіти, конкурентоспроможної заробітної плати викладацького складу, автономії освітніх закладів, статусу професійно-технічної освіти та ін. Більш того, останнім часом через фінансові трудності та інші проблеми спостерігається тенденція до обмеження визначених цими нормами прав освітян та осіб, що навчаються. 

Право на освіту

Ст. 53 чинної Конституції України [6] зазначає, що кожен має право на освіту, і передбачає обов’язковість повної загальної середньої освіти, але не уточнює чиїм саме обов’язком це є. У багатьох інших країнах, що встановлюють обов’язковість отримання певного освітнього рівня або навчання до певного віку, вирізняють обов’язок держави забезпечити доступ і обов’язок батьків забезпечити отримання освіти. Наприклад, у п. 4 ст. 43 Конституції Російської Федерації [7] аналогічне положення сформульоване так: «Основна загальна освіта є обов’язковою. Батьки або особи, що їх замінюють, забезпечують отримання дітьми основної загальної освіти». У Франції Кодекс освіти [8] встановлює, що навчання є обов’язковим для дітей у віці від 6 до 16 років (ст. L. 131-1). Відповідальними за це є батьки, опікуни чи інші особи, які несуть постійну фактичну відповідальність за дитину (ст. L.131-4).

У зв’язку із зазначеним вище, на мою думку, доцільно внести певні зміни до ст. 53 Конституції України, зокрема:

1. Скасувати вимогу про обов’язковість повної загальної середньої освіти. Вимога щодо обов’язковості освіти певного рівня передбачає забезпечення відповідності результатів навчання певним освітнім стандартам. Така вимога не може бути виконана, бо є певна частина дітей, які за станом здоров’я не здатні опанувати програми цього рівня освіти. Але її наявність у Конституції змушує ставити оцінки, що не відповідають реальному рівню знань дітей, і видавати їм державні документи про освіту. Якщо залишати таку вимогу у Конституції, то потрібно буде відмовитися від встановлення державних вимог до рівня загальноосвітньої підготовки учнів у державному стандарті. Крім того, за даними ЮНЕСКО [9] реальна частка дітей, що отримують базову і повну загальну середню освіту в Україні є набагато меншою за 100%. Ще одним недоліком цього формулювання є те, що з нього незрозуміло, чиїм саме обов’язком є забезпечення отримання дітьми відповідного рівня освіти – держави, батьків, самих дітей, …?

2. Замість цього можна було б записати, що батьки або особи, що їх замінюють зобов’язані забезпечити навчання своїх дітей до певного віку (15 – 16 років), а держава  - забезпечити всім громадянам безкоштовний доступ до якісної дошкільної та повної загальної середньої освіти в державних та комунальних освітніх закладах. Більший граничний вік встановлювати недоцільно, оскільки є певна частка дітей, які сьогодні не вчаться з різних об’єктивних причин, зокрема через необхідність працювати, і вчитися не будуть. Як вказує статистика ЮНЕСКО, значна їх частка пізніше підвищує свій освітній рівень. Тому доцільно не зобов’язувати дітей у віці 17 – 18 років вчитися, а гарантувати доступ до навчання тим з них, хто має таке бажання, і можливість безкоштовного навчання за програмами середньої освіти пізніше у будь-який зручний час для інших.

Також необхідно передбачити, безкоштовний доступ до якісної вищої освіти в державних та комунальних освітніх закладах на конкурсній основі.

3. Пропозиції п. 3 щодо забезпечення доступу до освіти у цілому збігаються з формулюваннями чинної редакції ст. 53, але містять згадування про якісну освіту. На мою думку, це може бути доцільним, оскільки, з одного боку, передбачає необхідність визначення у законодавстві та підзаконних нормативних документах поняття якості, а з іншого – обов’язок держави забезпечити потрібну якість освіти.

4. Стаття 53 чинної Конституції також передбачає, що держава забезпечує надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Це формулювання можна розуміти так, що всі учні та студенти повинні отримувати стипендії та пільги. Але у жодній країні світу, у тому числі й в Україні, такого немає. Зазвичай встановлюють певні умови для отримання стипендій, а пільги можуть бути як загальними, так і спеціальними (для окремих категорій учнів чи студентів). Тому є потреба уточнити формулювання цього положення. Зокрема, на мою думку, можна було б передбачити надання стипендій на конкурсній основі. 

Управління освітою

У світі існують різні моделі управління освітою. Але є певні загальні вимоги, що стосуються будь-якого управління. Зокрема, це необхідність чіткого визначення «входів» та «виходів» об’єкта управління. При цьому під входами розуміють ті інструменти впливу, які є у розпорядженні органу (суб’єкта) управління, а під «виходами» – набір показників, за якими оцінюють стан об’єкта управління та його відповідність цілям, стандартам тощо. Без об’єктивної оцінки стану неможливо приймати ефективні управлінські рішення.

У цьому контексті доцільно вирішити у новому Законі питання про запровадження системи освітніх індикаторів, які б відповідали аналогічним показникам, що використовуються для порівняння і оцінювання освітніх систем ЮНЕСКО, ОЕСР та іншими міжнародними організаціями. Приклад побудови загальнодержавної системи освітніх індикаторів за методикою ОЕСР було розглянуто у попередній статті [10]. Їх використання надало б можливість визначити у Законі та реалізувати на практиці принцип, за яким МОН та регіональні органи управління освітою керуватимуть не освітніми закладами, а системою освіти (України у цілому, регіону, …). Оцінка ефективності їх роботи у такому випадку здійснювалася б через систему освітніх індикаторів, що характеризують поточний стан, відповідно, освіти України у цілому та регіональних освітніх систем. Їх перелік (чи, принаймні, основні групи таких індикаторів) доцільно визначити безпосередньо у Законі про освіту. Аналогічні системи індикаторів можна було б використовувати і для оцінювання освітніх закладів.

Важливим питанням реформування освіти є надання автономії освітнім закладам. Необхідність цього випливає не тільки з логіки розвитку системи освіти, але і з необхідності виконання наведеної вище вимоги ст. 13 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, щодо забезпечення свободи обирати будь-які школи, що відповідають встановленим державою мінімальним вимогам. А також з аналогічних вимог інших міжнародних правових документів, ратифікованих Україною.

Питання автономії освітніх закладів опинилися чи не у центрі уваги більшості пропозицій щодо реформування освіти. Але при їх вирішенні в новому Законі, мабуть, слід виявити певну стриманість. Далеко не всі освітні заклади сьогодні спроможні працювати в автономному режимі, навіть за умови створення сервісних центрів, що будуть надавати допомогу у вирішенні непрофільних питань. На мою думку доцільно передбачити можливість існування різних рівнів автономії і ув’язати надання освітньому закладу певного статусу з його спроможністю забезпечити виконання вимог освітніх стандартів.

У цьому контексті бажано визначити законодавчі умови розвитку незалежних освітніх проектів, забезпечити рівні права, умови діяльності та обов’язки освітніх закладів різних форм власності. Потрібно надати освітянам можливість створення освітніх проектів поза межами основної системи освітніх закладів і управління освітою. Головною вимогою до таких проектів, як вже було зазначено, має бути відповідність результатів навчання чинним освітнім стандартам. У той же час вони мають бути виключені із сфери оперативного управління з боку органів управління освітою всіх рівнів.

Ще одним питанням, яке активно обговорюється сьогодні, є скасування місцевих органів управління освітою або їх перетворення на центри сервісного обслуговування освітніх закладів. Зокрема, Г. Сазоненко пропонує [11] «Змінити структуру управління, забезпечивши перехід до громадсько-державної моделі управління, починаючи з ліквідації районних управлінь освіти й зміни управлінських функцій департаментів освіти областей та створення сервісних центрів при районних державних адміністраціях із обслуговування дошкільних, позашкільних закладів освіти та загальноосвітніх закладів освіти». Аналогічну пропозицію містить звернення Української асоціації студентського самоврядування [12]. 

У новому Законі про освіту необхідно вирішити питання правових засад державного контролю у сфері освіти. Чинний Закон покладає відповідні функції на центральний орган виконавчої влади з реалізації державної політики у сфері освіти (ст. 5). Де-факто більшу частину визначених п. 2 ст. 12 повноважень цього органу сьогодні виконує МОН України. Але у 2011 р. з нього було виокремлено не передбачений Законом центральний орган виконавчої влади – Державну інспекцію навчальних закладів.

У Законі про вищу освіту є ст. 77, яка легалізує існування центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері освіти шляхом здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, тобто ДІНЗ. Але всупереч ст. 19 Конституції України, ця та інші статті Закону про вищу освіту не визначають підставі, повноваження та спосіб його дій. Тому існує потреба або взагалі скасувати такий орган (і вилучити ст. 77 із Закону про вищу освіту), або сформулювати в Законі про освіту передбачені Конституцією нормативні засади його функціонування.

Реалізація освітньої реформи неможлива без надання більших повноважень і відповідальності громадським установам на різних рівнях управління освітою – загальнодержавному, регіональному, місцевому, освітніх закладів. Якщо ми хочемо побудувати державу для людей, то суспільство повинно вчитися вирішувати окремі проблеми не тільки через інститути державної влади, а й через інститути громадянського суспільства. Особливо актуальною ця проблема стає в умовах гострого дефіциту державних ресурсів, необхідних для ефективного управління освітою. 

У зв’язку з цим, доцільно передбачити в Законі про освіту додатково до тих, що вже існують, такі загальні повноваження громадськості в сфері управління та контролю: 

  • участь у підготовці проектів законів та нормативних документів у сфері освіти, зокрема, самостійну підготовку таких проектів, які за певних умов (наприклад, за наявності рекомендації Громадської ради МОН) обов’язково мають розглядатися органами державної влади;
  • участь в експертизі законів та нормативних документів;
  • контроль виконання вимог законів і нормативних документів;
  • моніторинг стану системи освіти на рівні держави, регіонів та окремих освітніх закладів із наданням доступу до необхідної інформації. 

Крім того, доцільно розширити права і сферу відповідальності громадських органів управління (самоуправління) освітніх закладів. Зокрема, надати реальні повноваження наглядовим (піклувальним) радам освітніх закладів. 

Підбиваючи підсумки, зазначу, що новий Закон України про освіту має вирішити низку актуальних проблем. Серед них: імплементація окремих норм міжнародного права, які поки не знайшли відображення в українському законодавстві; приведення у відповідність зі світовою практикою та українськими реаліями положень Конституції України, що регулюють право громадян на освіту; а також істотне розширення автономії освітніх закладів з передачею частки управлінських і контрольних функції громадськості. 

1. Всеобщая декларация прав человека. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_015.

2. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_042.

3. General Comment No. 13 (Twenty-first session, 1999), The right to education (article 13 of the Covenant) http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=9&DocTypeID=11.

4. Конвенція ООН про права дитини. http://www.unicef.org/ukraine/ukr/convention_small_final.pdf.

5. Протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/994_535.

6. Конституція України. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр.

7. Конституция Российской Федерации. http://www.constitution.ru/10003000/10003000-4.htm.

8. Code de l'éducation.http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191.

9.G lobal Education Digest 2012. Opportunities lost: The impact of grade repetition and early school leaving. http://www.uis.unesco.org/Education/GED%20Documents%20C/GED-2012-Complete-Web3.pdf.

10. В. Бахрушин. Закон про освіту: деякі передумови. http://education-ua.org/ua/draft-regulations/382-zakon-pro-osvitu-deyaki-peredumovi.

11. Г. Сазоненко. До європейських стандартів шкільної освіти. http://education-ua.org/ua/articles/380-do-evropejskikh-standartiv-shkilnoji-osviti.

12. Звернення до освітян України. http://www.uass.org.ua/index.php/news/national/675-zvernennya-do-osvityan-ukrayiny. 

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України

Право на освіту і деякі питання управління освітою: пропозиції до нового Закону про освіту
Право на освіту і деякі питання управління освітою: пропозиції до нового Закону про освіту

З наближенням до завершення роботи над новим Законом України про освіту все активнішими стають дискусії стосовно його ключових положень, змін, які він привнесе до системи освіти України. Думки учасників обговорень часто є істотно різними, а іноді й діаметрально протилежними. Іноді за емоціями авторів важко побачити приховані в їх публікаціях раціональні ідеї. Втім основні підходи до реформування освіти більш-менш визначилися, і їх можна поділити на такі групи:

1. Залишити основні принципи функціонування системи, але навести лад, скорегувати окремі норми, посилити контроль за виконанням існуючих вимог і правил та покарання за їх порушення.

2. Повернутися до жорсткого централізованого управління (фактично – до радянської системи управління освітою). Обмежити свободу (свавілля) освітніх закладів. На основі запитів ринку праці сформулювати чіткі вимоги до компетентностей випускників, втілити їх в освітні стандарти, забезпечити освіту ресурсами, потрібними для виконання вимог стандартів.

3.Визнати неспроможність держави керувати системою освіти через існуючи інструменти та механізми й істотно підвищити рівень автономності освітніх закладів з усіх питань. Суттєво обмежити повноваження державних, регіональних та місцевих органів управління освітою. Надати певні повноваження з управління освітою на всіх рівнях громадськості та органам громадського самоврядування.

Прихильниками першого підходу зазвичай є представники органів управління освітою та багато керівників освітніх установ. Але його нежиттєздатність вже давно доведена часом. Жодна система управління не може бути ефективною, якщо повноваження органів управління не врівноважені їх відповідальністю за наслідки рішень, які вони ухвалюють, а також не забезпечені необхідними для реалізації управління ресурсами. Саме такою є сучасна система управління освітою в Україні. Вона значною мірою зберегла ті повноваження, які мала за часів СРСР в умовах централізованого планування основних соціально-економічних процесів. В той же час за минулі роки система управління українською освітою поступово позбавилася відповідальності за результати своєї діяльності з багатьох питань. Яскравим прикладом є планування змісту вищої освіти, який донедавна на 70-80 (а в окремих випадках і на 90-100%) визначався єдиними для всіх ВНЗ галузевими стандартами, затверджуваними МОН. Але у той же час відповідальність за працевлаштування підготовлених за цими стандартами випускників МОН давно переклав на ВНЗ, а ті, у свою чергу, – на самих випускників. Гіпертрофованих розмірів набули повноваження різноманітних контрольних органів, які взагалі позбавлені відповідальності за наслідки своєї діяльності.

Ефективність другого підходу можлива лише за умови повернення до радянської системи централізованого управління всією соціально-економічною сферою, а не тільки освітою. Прихильниками цього є значна частка рядових викладачів освітніх закладів, а також батьків учнів. Можна по різному оцінювати цю модель. Є думка, що свого часу вона була найбільш ефективною у світі. Є протилежна думка, що успіхи радянської моделі є міфічними, і насправді багато сучасних проблем походять саме з радянського минулого. Їх аналіз не є предметом цієї статті. Але у будь-якому випадку повернення до радянської моделі неможливо. 

Тому залишається реалістичною лише третя модель, яка в тій чи іншій мірі втілена у більшості держав Європи і довела там свою працездатність та ефективність. Звісно, що для її реалізації потрібно не запозичувати у когось готові норми, а розробляти на основі певних загальних принципів власну модель з урахуванням сучасного стану української освіти, наявних ресурсів, громадської думки тощо. 

Вимоги міжнародних правових документів стосовно освіти

Основою для законодавства України у сфері освіти має бути оновлена редакція ст. 53 Конституції України, яка у свою чергу повинна враховувати вимоги ратифікованих Україною міжнародних документів. Розглянемо деякі з них докладніше.

Ст. 26 Загальної декларації прав людини [1], ухваленої 10 грудня 1948 р. Генеральною Асамблеєю ООН, встановлює такі норми щодо права громадян на освіту:

  • кожна людина має право на освіту; 
  • початкова і загальна освіта повинні бути безкоштовними;
  • початкова освіта має бути обов’язковою;
  • технічна і професійна освіта повинні бути загальнодоступними, а вища – однаково доступною для всіх на основі здібностей кожного;
  • освіта має бути спрямована на повний розвиток людської особистості та збільшення поваги до прав людини і основних свобод;
  • освіта має сприяти взаєморозумінню, толерантності та дружбі між всіма народами, расовими та релігійними групами, а також діяльності Організації Об’єднаних Націй з підтримки миру;
  • батьки мають право пріоритету у виборі виду освіти для своїх малолітніх дітей. 

Ст. 13 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права [2], ухваленого Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. дещо уточнює і розширює ці права. Зокрема, цей документ встановлює, що:

  • освіта повинна дати можливість усім бути корисними членами суспільства;
  • вища освіта повинна бути зроблена однаково доступною для всіх на основі здібностей кожного шляхом вжиття всіх необхідних заходів і, зокрема, поступового запровадження безплатної освіти;
  • має активно проводитися розвиток мережі шкіл всіх ступенів, повинна бути встановлена задовільна система стипендій і повинні постійно поліпшуватися матеріальні умови викладацького персоналу;
  • держави зобов’язуються поважати свободу батьків і законних опікунів обирати для своїх дітей не тільки запроваджені державними властями школи, а й інші школи, що відповідають тому мінімуму вимог щодо освіти, який може бути встановлено чи затверджено державою, і забезпечувати релігійне та моральне виховання своїх дітей відповідно до власних переконань. 

У загальних коментарях щодо імплементації цих норм, ухвалених на 21 сесії Комітету з економічних, соціальних та культурних прав [3], зокрема, зазначається, що освіта одночасно є одним з прав людини і необхідним засобом реалізації її інших прав. Вона все більше визнається як одна з оптимальних інвестиційних сфер державної діяльності.

На території держав – учасниць має бути достатня кількість діючих освітніх закладів і програм. Для цього зазвичай потрібні будівлі, санітарно-гігієнічні зручності для осіб обох статей, чиста питна вода, професійний викладацький склад з конкурентоспроможним для внутрішнього ринку рівнем заробітної плати, навчальні матеріали тощо. 

Доступність освіти характеризується трьома взаємопов’язаними рисами:

  • відсутність правової та фактичної дискримінації;
  • безпечна фізична досяжність або через відвідування освітнього закладу, розташованого на розумній географічній відстані, або через доступ до сучасних технологій;
  • економічна доступність – учасники зобов’язуються поступово впроваджувати принцип безкоштовної середньої та вищої освіти.

Доступність середньої освіти для всіх розуміється, як, по-перше, незалежність від видимих спроможностей або здатностей, і по-друге, – як однакова доступність.

Професійно-технічна освіта розглядається одночасно як елемент права на освіту та права на труд. Вона не співвідноситься з якимось конкретним рівнем освіти, а є складовою всіх рівнів освіти. 

Ст. 28 Конвенція ООН про права дитини [4] встановлює такі додаткові до зазначених вище вимоги до держав – учасниць:

  • заохочення розвитку різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечення її доступності для всіх дітей та вживання таких заходів, як введення безплатної освіти і надання у випадку необхідності фінансової допомоги;
  • забезпечення доступності інформації і матеріалів у галузі освіти і професійної підготовки для всіх дітей;
  • вживання заходів для сприяння регулярному відвіданню шкіл і зниженню кількості учнів, які залишили школу;
  • вживання всіх необхідних заходів для забезпечення того, щоб шкільна дисципліна підтримувалася за допомогою методів, які відображають повагу людської гідності дитини, та у відповідності з цією Конвенцією;
  • заохочення і розвиток міжнародного співробітництва з питань, що стосуються освіти, зокрема, з метою сприяння ліквідації невігластва і неписьменності в усьому світі та полегшення доступу до науково-технічних знань і сучасних методів навчання.

Відповідно до ст. 29 цієї Конвенції, «освіта дитини має бути спрямована на:

  • розвиток особи, талантів, розумових і фізичних здібностей дитини в найповнішому обсязі;
  • виховання поваги до прав людини та основних свобод, а також принципів, проголошених у Статуті Організації Об’єднаних Націй;
  • виховання поваги до батьків дитини, її культурної самобутності, мови і національних цінностей країни, в якій дитина проживає, країни її походження та до цивілізацій, відмінних від її власної;
  • підготовку дитини до свідомого життя у вільному суспільстві в дусі розуміння, миру, терпимості, рівноправності чоловіків і жінок та дружби між усіма народами, етнічними, національними і релігійними групами, а також особами з корінного населення;
  • виховання поваги до навколишньої природи». 

Ст. 2 першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [5], який було ухвалено урядами держав – членів Ради Європи 20 березня 1952 р., встановлює, що «Держава при виконанні будь-яких функцій, узятих нею на себе в галузі освіти і навчання, поважає право батьків забезпечувати таку освіту і навчання відповідно до їхніх релігійних і світоглядних переконань».

Наведені норми міжнародного права не повною мірою реалізовані в законодавстві України стосовно освіти. Зокрема, це стосується економічної доступності та безпечної фізичної досяжності освіти, конкурентоспроможної заробітної плати викладацького складу, автономії освітніх закладів, статусу професійно-технічної освіти та ін. Більш того, останнім часом через фінансові трудності та інші проблеми спостерігається тенденція до обмеження визначених цими нормами прав освітян та осіб, що навчаються. 

Право на освіту

Ст. 53 чинної Конституції України [6] зазначає, що кожен має право на освіту, і передбачає обов’язковість повної загальної середньої освіти, але не уточнює чиїм саме обов’язком це є. У багатьох інших країнах, що встановлюють обов’язковість отримання певного освітнього рівня або навчання до певного віку, вирізняють обов’язок держави забезпечити доступ і обов’язок батьків забезпечити отримання освіти. Наприклад, у п. 4 ст. 43 Конституції Російської Федерації [7] аналогічне положення сформульоване так: «Основна загальна освіта є обов’язковою. Батьки або особи, що їх замінюють, забезпечують отримання дітьми основної загальної освіти». У Франції Кодекс освіти [8] встановлює, що навчання є обов’язковим для дітей у віці від 6 до 16 років (ст. L. 131-1). Відповідальними за це є батьки, опікуни чи інші особи, які несуть постійну фактичну відповідальність за дитину (ст. L.131-4).

У зв’язку із зазначеним вище, на мою думку, доцільно внести певні зміни до ст. 53 Конституції України, зокрема:

1. Скасувати вимогу про обов’язковість повної загальної середньої освіти. Вимога щодо обов’язковості освіти певного рівня передбачає забезпечення відповідності результатів навчання певним освітнім стандартам. Така вимога не може бути виконана, бо є певна частина дітей, які за станом здоров’я не здатні опанувати програми цього рівня освіти. Але її наявність у Конституції змушує ставити оцінки, що не відповідають реальному рівню знань дітей, і видавати їм державні документи про освіту. Якщо залишати таку вимогу у Конституції, то потрібно буде відмовитися від встановлення державних вимог до рівня загальноосвітньої підготовки учнів у державному стандарті. Крім того, за даними ЮНЕСКО [9] реальна частка дітей, що отримують базову і повну загальну середню освіту в Україні є набагато меншою за 100%. Ще одним недоліком цього формулювання є те, що з нього незрозуміло, чиїм саме обов’язком є забезпечення отримання дітьми відповідного рівня освіти – держави, батьків, самих дітей, …?

2. Замість цього можна було б записати, що батьки або особи, що їх замінюють зобов’язані забезпечити навчання своїх дітей до певного віку (15 – 16 років), а держава  - забезпечити всім громадянам безкоштовний доступ до якісної дошкільної та повної загальної середньої освіти в державних та комунальних освітніх закладах. Більший граничний вік встановлювати недоцільно, оскільки є певна частка дітей, які сьогодні не вчаться з різних об’єктивних причин, зокрема через необхідність працювати, і вчитися не будуть. Як вказує статистика ЮНЕСКО, значна їх частка пізніше підвищує свій освітній рівень. Тому доцільно не зобов’язувати дітей у віці 17 – 18 років вчитися, а гарантувати доступ до навчання тим з них, хто має таке бажання, і можливість безкоштовного навчання за програмами середньої освіти пізніше у будь-який зручний час для інших.

Також необхідно передбачити, безкоштовний доступ до якісної вищої освіти в державних та комунальних освітніх закладах на конкурсній основі.

3. Пропозиції п. 3 щодо забезпечення доступу до освіти у цілому збігаються з формулюваннями чинної редакції ст. 53, але містять згадування про якісну освіту. На мою думку, це може бути доцільним, оскільки, з одного боку, передбачає необхідність визначення у законодавстві та підзаконних нормативних документах поняття якості, а з іншого – обов’язок держави забезпечити потрібну якість освіти.

4. Стаття 53 чинної Конституції також передбачає, що держава забезпечує надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Це формулювання можна розуміти так, що всі учні та студенти повинні отримувати стипендії та пільги. Але у жодній країні світу, у тому числі й в Україні, такого немає. Зазвичай встановлюють певні умови для отримання стипендій, а пільги можуть бути як загальними, так і спеціальними (для окремих категорій учнів чи студентів). Тому є потреба уточнити формулювання цього положення. Зокрема, на мою думку, можна було б передбачити надання стипендій на конкурсній основі. 

Управління освітою

У світі існують різні моделі управління освітою. Але є певні загальні вимоги, що стосуються будь-якого управління. Зокрема, це необхідність чіткого визначення «входів» та «виходів» об’єкта управління. При цьому під входами розуміють ті інструменти впливу, які є у розпорядженні органу (суб’єкта) управління, а під «виходами» – набір показників, за якими оцінюють стан об’єкта управління та його відповідність цілям, стандартам тощо. Без об’єктивної оцінки стану неможливо приймати ефективні управлінські рішення.

У цьому контексті доцільно вирішити у новому Законі питання про запровадження системи освітніх індикаторів, які б відповідали аналогічним показникам, що використовуються для порівняння і оцінювання освітніх систем ЮНЕСКО, ОЕСР та іншими міжнародними організаціями. Приклад побудови загальнодержавної системи освітніх індикаторів за методикою ОЕСР було розглянуто у попередній статті [10]. Їх використання надало б можливість визначити у Законі та реалізувати на практиці принцип, за яким МОН та регіональні органи управління освітою керуватимуть не освітніми закладами, а системою освіти (України у цілому, регіону, …). Оцінка ефективності їх роботи у такому випадку здійснювалася б через систему освітніх індикаторів, що характеризують поточний стан, відповідно, освіти України у цілому та регіональних освітніх систем. Їх перелік (чи, принаймні, основні групи таких індикаторів) доцільно визначити безпосередньо у Законі про освіту. Аналогічні системи індикаторів можна було б використовувати і для оцінювання освітніх закладів.

Важливим питанням реформування освіти є надання автономії освітнім закладам. Необхідність цього випливає не тільки з логіки розвитку системи освіти, але і з необхідності виконання наведеної вище вимоги ст. 13 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, щодо забезпечення свободи обирати будь-які школи, що відповідають встановленим державою мінімальним вимогам. А також з аналогічних вимог інших міжнародних правових документів, ратифікованих Україною.

Питання автономії освітніх закладів опинилися чи не у центрі уваги більшості пропозицій щодо реформування освіти. Але при їх вирішенні в новому Законі, мабуть, слід виявити певну стриманість. Далеко не всі освітні заклади сьогодні спроможні працювати в автономному режимі, навіть за умови створення сервісних центрів, що будуть надавати допомогу у вирішенні непрофільних питань. На мою думку доцільно передбачити можливість існування різних рівнів автономії і ув’язати надання освітньому закладу певного статусу з його спроможністю забезпечити виконання вимог освітніх стандартів.

У цьому контексті бажано визначити законодавчі умови розвитку незалежних освітніх проектів, забезпечити рівні права, умови діяльності та обов’язки освітніх закладів різних форм власності. Потрібно надати освітянам можливість створення освітніх проектів поза межами основної системи освітніх закладів і управління освітою. Головною вимогою до таких проектів, як вже було зазначено, має бути відповідність результатів навчання чинним освітнім стандартам. У той же час вони мають бути виключені із сфери оперативного управління з боку органів управління освітою всіх рівнів.

Ще одним питанням, яке активно обговорюється сьогодні, є скасування місцевих органів управління освітою або їх перетворення на центри сервісного обслуговування освітніх закладів. Зокрема, Г. Сазоненко пропонує [11] «Змінити структуру управління, забезпечивши перехід до громадсько-державної моделі управління, починаючи з ліквідації районних управлінь освіти й зміни управлінських функцій департаментів освіти областей та створення сервісних центрів при районних державних адміністраціях із обслуговування дошкільних, позашкільних закладів освіти та загальноосвітніх закладів освіти». Аналогічну пропозицію містить звернення Української асоціації студентського самоврядування [12]. 

У новому Законі про освіту необхідно вирішити питання правових засад державного контролю у сфері освіти. Чинний Закон покладає відповідні функції на центральний орган виконавчої влади з реалізації державної політики у сфері освіти (ст. 5). Де-факто більшу частину визначених п. 2 ст. 12 повноважень цього органу сьогодні виконує МОН України. Але у 2011 р. з нього було виокремлено не передбачений Законом центральний орган виконавчої влади – Державну інспекцію навчальних закладів.

У Законі про вищу освіту є ст. 77, яка легалізує існування центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері освіти шляхом здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, тобто ДІНЗ. Але всупереч ст. 19 Конституції України, ця та інші статті Закону про вищу освіту не визначають підставі, повноваження та спосіб його дій. Тому існує потреба або взагалі скасувати такий орган (і вилучити ст. 77 із Закону про вищу освіту), або сформулювати в Законі про освіту передбачені Конституцією нормативні засади його функціонування.

Реалізація освітньої реформи неможлива без надання більших повноважень і відповідальності громадським установам на різних рівнях управління освітою – загальнодержавному, регіональному, місцевому, освітніх закладів. Якщо ми хочемо побудувати державу для людей, то суспільство повинно вчитися вирішувати окремі проблеми не тільки через інститути державної влади, а й через інститути громадянського суспільства. Особливо актуальною ця проблема стає в умовах гострого дефіциту державних ресурсів, необхідних для ефективного управління освітою. 

У зв’язку з цим, доцільно передбачити в Законі про освіту додатково до тих, що вже існують, такі загальні повноваження громадськості в сфері управління та контролю: 

  • участь у підготовці проектів законів та нормативних документів у сфері освіти, зокрема, самостійну підготовку таких проектів, які за певних умов (наприклад, за наявності рекомендації Громадської ради МОН) обов’язково мають розглядатися органами державної влади;
  • участь в експертизі законів та нормативних документів;
  • контроль виконання вимог законів і нормативних документів;
  • моніторинг стану системи освіти на рівні держави, регіонів та окремих освітніх закладів із наданням доступу до необхідної інформації. 

Крім того, доцільно розширити права і сферу відповідальності громадських органів управління (самоуправління) освітніх закладів. Зокрема, надати реальні повноваження наглядовим (піклувальним) радам освітніх закладів. 

Підбиваючи підсумки, зазначу, що новий Закон України про освіту має вирішити низку актуальних проблем. Серед них: імплементація окремих норм міжнародного права, які поки не знайшли відображення в українському законодавстві; приведення у відповідність зі світовою практикою та українськими реаліями положень Конституції України, що регулюють право громадян на освіту; а також істотне розширення автономії освітніх закладів з передачею частки управлінських і контрольних функції громадськості. 

1. Всеобщая декларация прав человека. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_015.

2. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_042.

3. General Comment No. 13 (Twenty-first session, 1999), The right to education (article 13 of the Covenant) http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=9&DocTypeID=11.

4. Конвенція ООН про права дитини. http://www.unicef.org/ukraine/ukr/convention_small_final.pdf.

5. Протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/994_535.

6. Конституція України. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр.

7. Конституция Российской Федерации. http://www.constitution.ru/10003000/10003000-4.htm.

8. Code de l'éducation.http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191.

9.G lobal Education Digest 2012. Opportunities lost: The impact of grade repetition and early school leaving. http://www.uis.unesco.org/Education/GED%20Documents%20C/GED-2012-Complete-Web3.pdf.

10. В. Бахрушин. Закон про освіту: деякі передумови. http://education-ua.org/ua/draft-regulations/382-zakon-pro-osvitu-deyaki-peredumovi.

11. Г. Сазоненко. До європейських стандартів шкільної освіти. http://education-ua.org/ua/articles/380-do-evropejskikh-standartiv-shkilnoji-osviti.

12. Звернення до освітян України. http://www.uass.org.ua/index.php/news/national/675-zvernennya-do-osvityan-ukrayiny. 

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України

19.03.2015
Володимир Бахрушин
*
Поділитися

Додати комментар

Через сайт
Через Вконтакті
Через Фейсбук

Коментарі  

Автор: Максим Петренко
Опубліковано 10.05.2015 в 14:44
Кожен має право на освіту. Але хто і як повинен забезпечити реалізацію цього права? Чи зобов'язана держава видавати атестат всім. Навіть тим, хто не бажає чи не може вчитися?
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 18.05.2015 в 06:23
Забезпечувати реалізацію повинна держава. Інше питання - як саме. Щодо видачі атестатів всім бажаючим - ми маємо державні стандарти освіти. Мабуть і недосконалі. Але вони існують. Видавати атестати треба тим, хто відповідає вимогам цих стандартів. А одним з елементів контролю може стати державна підсумкова атестація у формі зовнішнього незалежного оцінювання. Якщо ті, хто не бажає вчитися, не отримають атестати про середню освіту, це не є порушенням права на освіту. Це їхній власний вибір.
Автор: Кирилл
Опубліковано 21.04.2015 в 03:53
Не каждое образование в университете является высшим. Не надо ограничивать право на получение образования. Но надо иметь возможность оценивать уровень и качество этого образования.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 03.05.2015 в 16:34
Есть еще вопрос - кто должен оценивать? В условиях, когда значительную часть затрат по финансированию высшего образования несут студенты и их родители, их оценка должна быть как минимум равноценна оценке со стороны государства. С другой стороны, качественные параметры уровней образования должны быть согласованы с внешними (международными ) нормами, которые студентам и их родителям не знакомы.
Автор: Артем
Опубліковано 05.04.2015 в 07:55
Тільки треття модель.
А право на освіту потрібно забезпечити. Кожна людина повинна мати можливість вчитися тоді і тому, що саме їй потрібно.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 03.05.2015 в 16:29
Сьогодні інші підходи просто неможливі. За відсутності ресурсів для управління зверху, єдиний шлях - це концентрація державних ресурсів на критичних напрямах і надання максимальної свободи закладам освіти, викладачам, учням (студентам) у всіх інших сферах.
Автор: Al_Gorban
Опубліковано 27.03.2015 в 11:32
Якщо йдемо до Європи, треба дотримуватися європейських норм. І, у будь-якому випадку виконувати те, що підписали.
Автор: Артем
Опубліковано 05.04.2015 в 07:57
"Держави зобов’язуються поважати свободу батьків і законних опікунів обирати для своїх дітей не тільки запроваджені державними властями школи, а й інші школи, що відповідають тому мінімуму вимог щодо освіти, який може бути встановлено чи затверджено державою"
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 30.03.2015 в 18:47
Так. Здається, що деякі зобов'язання за міжнародними угодами вже позабули. І сьогодні сперечаємось з тих питань, які цими угодами вже визначені.
Автор: Alex
Опубліковано 27.03.2015 в 10:59
Право на освіту має бути одним з головних прав людини у сучасному світі. Проте зміст цього права треба уточнювати. Чи є, наприклад, реалізацією права на освіту надання всім бажаючим можливості вступати до університетів?
Автор: Кирилл
Опубліковано 21.04.2015 в 03:49
Надо научиться разделять обучение в университете и высшее образование. Университеты должны получить возможность учить всех, кто к ним придет, тому, что нужно людям. Но не все чему они учат,должно называться высшим образованием.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 03.05.2015 в 16:24
Так. Треба розвивати різні освітні програми. Але не всі вони мають закінчуватися присвоєнням академічної чи іншої кваліфікації.
Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 30.03.2015 в 18:52
Можливі різні підходи. Наприклад, як свідчить статистика рейтингу американських університетів за версією US News & World Report .../data, в США використовують дві моделі забезпечення якості. Найкращі університети встановлюють жорсткій відбір на вході, але там практично всі, хто вступив, успішно закінчують університет. Інші приймають майже всіх. Але потім є значний відсів.
Наверх
Точка зору Аналітика Блоги Форум
Kenmore White 17" Microwave Kenmore 17" Microwave
Rated 4.5/5 based on 1267 customer reviews