В даній статті проаналізуємо фінансування витрат міського бюджету на утримання освіти у м. Одеса у 2015 році.

Аналіз побудовано на підставі планових і фактичних показників витрат бюджету по загальному фонду бюджету м. Одеса, які побудовані на підставі звіту Казначейства. Для порівняння показників та для використання бази для порівняння, використаємо інформацію про фактичні витрати на освітню галузь у 2014 році.

В аналізі не враховуємо доходи і витрати спеціального фонду бюджету, які в основному складаються з батьківських «благодійних внесків».

Аналіз базується на

1. Конституції України

2. ЗУ «Про державний бюджет України на 2015 рік» (далі – ЗУ ДБ)

3. Бюджетному кодексі України. (далі БКУ)

4. Постанові КМУ «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ»

5. Постанові КМУ «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам»

6. Рішенні Одеської міської ради «Про бюджет м. Одеса на 2015 рік»

7. Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету.

Зміни законодавства щодо фінансування освіти у 2015 році та загальні принципи фінансування освіти у 2015 році

У 2015 році відповідно до 2014 року відбулися значні зміни щодо фінансування освіти. Так, загальноосвітні навчальні заклади у 2014 році утримувалися за рахунок власних доходів місцевих бюджетів, а у 2015 – за рахунок освітньої субвенції з Державного бюджету місцевим бюджетам.

Загальноосвітні школи, школи-інтернати та дитячі будинки фінансуються за таким принципом:

Статтею 27 ЗУ ДБ встановлено нормативи розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами. Показники, які доводяться до місцевих бюджетів, встановлені додатком 6 до Закону.

Напрями і порядок витрачання освітньої субвенції регламентується статтею 103² БКУ.

Якщо після забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках кошти направляються на капітальні видатки загальноосвітніх навчальних закладів, то тільки на чітко визначені цілі, які прописані у постанові КМУ «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам».

Дошкільні навчальні заклади та допоміжні та обслуговуючи підрозділи, таки як бухгалтерія, методичні підрозділи, господарське обслуговування – цілком фінансуються за рахунок власних доходів міського бюджету.

Характеристика освітньої галузі міста

На сайті департаменту освіти та науки Одеської міської ради чітко вказано кількість об’єктів, які складають мережу навчальних закладів міста. Серед них:

123 загальноосвітніх навчальних закладу;

125 дошкільних навчальних закладів;

17 позашкільних навчальних закладів;

4 вечірніх школи;

3 міжшкільних навчально-виробничих комбінатів

Дитячий будинок «Перлинка».

Складання першочергового плану та його аналіз

Роздивимось уважно, які саме цифри прийнято та на підставі яких нормативно-правових актів.

1. Звернемося до пояснювальний записці до проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2015 рік». В ній чітко визначено, що споживча інфляція прогнозується на рівні 26,7%.

2. Мінімальна заробітна плата (яка використовується для усіх розрахунків по визначенню рівня заробітної плати), визначена ЗУ ДБ незначно зростала лише в грудні 2015 року, залишаючись на рівні 2014 року.

3. Пунктом 4 статті 77 БКУ передбачено, що в першу чергу по бюджетним установам повинні бути забезпечені видатки на оплату праці працівників бюджетних установ та енергоносії.

4. Усі інші видатки у межах затвердженого ліміту відповідно до пункту 4 частини 5 статті 22 БКУ керівництво освіти має право встановлювати на власний розсуд, лише формально маючи обмеження, що відповідно до абзацу 2 пункту 28 постанови КМУ «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» інші витрати бюджетної установи повинні забезпечити виконання покладених на установу функцій.

5. В таблиці 2 додатків вказано першочерговий розподіл видатків у розрізі функціональної та економічної класифікацій. Таблиця 1 має показники фактичних витрат за 2014 рік. Таблиці 3 та 4 відображають показники порівняння першочергового плану на 2015рік з фактичним виконанням 2014 року.

Аналіз заробітної плати показує, що видатки на неї майже не змінилися. Збільшення склало всього 0,1%. Хоча законодавством передбачена індексація заробітної плати на рівень інфляції (при зростанні інфляції на 1% за місяць) і цю законодавчу норму ніхто не відміняв.

Збільшення витрат на оплату комунальних послуг та енергоносіїв склало в цілому 17,3%, не виходячи за параметри інфляції, які були заплановані на 2015 рік.

Звертає увагу 2 показники

– збільшення витрат на харчування в 2,18 рази, в тому числі в 2,65 разів по харчуванню учнів загальноосвітніх навчальних закладів.

– встановлення незрозумілих заходів по реалізації державних (регіональних) програм на майже 68 мільйонів гривень.

Розглянемо ці показники більш ретельно.

Пунктом 21 рішення про місцевий бюджет на 2015 рік встановлено, що у складі освітньої субвенції передбачені «резервні видатки у сумі 67774,9 тис. грн.» яким має правом розпоряджатися саме департамент освіти та науки Одеської міської ради. Але в жодному нормативному документі не передбачено встановлення так званого «резерву», по освітній субвенції, яка передана до місцевих бюджетів. Резерв є на рівні Міністерства освіти та науки та складає значно меншу суму, а саме – до 1%. А це вже є порушенням Конституції України, яка абзацом другим статті 19 чітко регламентує, зокрема, що посадові особи органів місцевого самоврядування повинні діяти виключно у межах, визначених законодавством.

До того ж, нерозподілені видатки повинні відображатися по КЕКВ 9000. Але розпис по фінансуванню освіти не має такого коду економічної класифікації видатків.

Зміни так званого «резерву» відповідають змінам по КФК 070201 КЕКВ 2282, тобто, зробивши незаконний «резерв», його ще заховали на видатковий код, який формально містить в собі вже розподілені видатки.

Стосовно харчування головним документом по місту є рішення Одеської міської ради «Про встановлення вартості харчування учнів та вихованців у закладах освіти м. Одеси».

Аналіз рішення та змін до нього не показав причин великого збільшення видатків на харчування. Тому єдиною причиною, за якою по дитячих садках з’явився такий великий приріст видатків на харчування – це «заховати» нібито зайві кошти, які надані на фінансування садочків з подальшою можливістю їх витрачати на інші цілі.

Могла бути використана приблизно така схема:

– отримали суму освітньої субвенції з Державного бюджету та фінансування з місцевого бюджету;

– розподілили фінансування на захищені статті, такі як заробітна плата, енергоносії, харчування;

– усі інші статті видатків, а саме – забезпечення господарської діяльності, а це КЕКВ 2210 та 2240 – залишили на «головному пайку»;

– одну частину «зайвих» коштів «заховали» на статті видатків КЕКВ 2230 «продукти харчування», а іншу – у так званому «резерві освітньої субвенції», щоб мати можливість більш широкого «маневру резервами».

На жаль, не маючи доступу до внутрішньої документації департаменту, цю схему можна лише розглядати як можливу версію.

Що означає «КЕКВ 2210 та 2240 – залишили на «головному пайку»?

Це саме ті видатки, котрі повинні обслуговувати господарську діяльність навчальних закладів – придбання канцелярського, креслярського, письмового приладдя, відправка кореспонденції, прибирання навчальних закладів, поточний ремонт, обслуговування устаткування, заправка картриджів та обслуговування навчальних комп’ютерних класів, питна вода для дітей у кулерах та багато іншого. З повним переліком витрат, які фінансуються по цим статтям витрат можна ознайомитися у відповідних розділах «Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету», яка видана Міністерством фінансів України.

Так, на усі майже 120 загальноосвітніх шкіл міста було передбачено 557,7 тисяч гривень, або 4,6 тисяч на один навчальний заклад, ні, ні на місяць, а на рік.  Цікаво, що і ці кошти не дійшли до кожної із шкіл…

Усі інші кошти на утримання навчальних закладів директори шкіл неофіційно зобов’язані знаходити самі.

Внесення змін

На зміни загальної суми видатків загального фонду вплинули наступні фактори:

– збільшення мінімальної зарплати у Законі України «Про державний бюджет» не з грудня, а вересня місяця, що відповідно відобразилося у збільшенні освітньої субвенції м. Одеса з 705 025,4 тис. грн. до 735 075,4 тис. грн., та у кінці року до 740 432,6 тис. грн. (враховуючи і видатки розвитку відповідно по постанов КМУ)

– збільшення видатків за рахунок виділення додаткових коштів на освіту за рахунок зменшення видатків по іншим головним розпорядникам, при тому, що увесь «резерв» та зайві кошти на харчування не перерозподілені (таке враження, що керівники департаментів,  побоюються, що хтось інший відкусить значно більший кусок «бюджетного пирога»)

Враховуючи, що частина освітньої субвенції передавалася до бюджету розвитку, то з’ясувати, скільки збільшення відбулося з рахунок саме субвенції, а скільки – за рахунок інших коштів міського бюджету, та відсутність повної опублікованої інформації о бюджеті – не має можливості.

Також треба врахувати зміни між КЕКВ, які відбувалися.

Зміни, які вносилися по загальному фонду по галузі «Освіта», відображено у таблицях: 5 – у тисячах гривень та 6 – у відсотках до першочергового плану.

Що кидається в очі? 

• Різке збільшення оплати праці та оплати комунальних послуг.
• Збільшення оплати праці виходить далеко від розрахунків Міністерства фінансів України і перевищує їх розрахунок майже у 4 рази.

Різке збільшення витрат на оплату комунальних послуг також не має під собою обґрунтування: ціни встановлюються або міською владою або централізовано по країні в цілому і заздалегідь відомі. То чому при плануванні витрат на ці витрати не запланували достатньо коштів?

Можна побачити, що частково на вищеописані цілі використані так звані «резерви», котрі буди закладені як по рішенню сесії міської ради, так і у статті видатків «продукти харчування».

Підсумки року

У таблиці 7, яка є математичною сумою таблиці 2 та таблиці 5, відображено план з урахуванням змін видатків, які заплановано було у 2015 році здійснити на поточне фінансування освіти міста.

У таблиці 8 відображені фактичні видатки загального фонду по галузі «Освіта» Одеської міської ради.

Таблиця 9 характеризує виконання річних призначень у відсотках.

Таблиця 10 характеризує невикористані асигнування загального фонду по м. Одеса за 2015 рік.

Таблиці 11 та 12 характеризують збільшення фактичних видатків у 2015 році порівняно з 2014 роком в тисячах гривень та у відсотках відповідно.

Якщо зростання рівня заробітної плати ще можна пояснити індексацією на рівень інфляції, то вкрай важко раціонально пояснити наступні моменті:

– зростання вдвічі від закладеного витрат на оплату комунальних послуг;

– зростання в 1,5 рази витрат на харчування, норми витрат на які майже не змінювалися у минулому році;

– великі залишки невикористаних асигнувань по харчуванню

– майже повну відсутність фінансування господарських витрат бюджетних установ, при тому, що лише так званий «резерв» складав більше 25 мільйонів гривень.

І ще одна цифра – відповідно до даних Казначейства у місті Одеса, невикористаний залишок освітньої субвенції на початок 2016 року склав 73,7 млн. грн. Дивує чому ці кошти не були використані на фінансування нагальних потреб освітніх закладів?

Висновки

Виходячи з вищевикладеного, можна констатувати наступне:

1.Держава, незважаючи на складний фінансовий стан, виділяє достатні кошти місцевим бюджетам на поточне фінансування загальноосвітніх шкіл відповідно до затвердженої методики з урахуванням коефіцієнтів.

2.Одеська міська влада не повністю направляє ці кошти на фінансування шкіл, закладаючи  «резерви».

3.Кошти виділяються не прозоро і ефективність їх використання є сумнівною.

4.Тягар фінансування поточного функціонування шкіл перекладається  на батьків учнів.

5.Директори шкіл м. Одеси мають вкрай обмежений вплив на  затвердження кошторисів шкіл, по суті їх лише ставлять перед фактом. 

Для того, щоб змінити такий стан справ, необхідно:

а) повністю висвітлювати  на офіційних сайтах усю фінансову інформацію(скільки бюджет отримав на фінансування освіти, скільки і на що саме отримав кожний навчальний заклад в розрізі кодів економічної класифікації,  які зміни вносяться у кошториси тощо).

б) змінити норми Бюджетного кодексу у напрямку децентралізації системи управління  фінансовими потоками, зокрема, шляхом надання  директорам навчальних закладів реальної можливості впливати на бюджетний процес(на затвердження кошторисів тощо).

в) призначати директорів навчальних закладів безпосередньо на відкритих конкурсах з тим, щоб зменшити їх залежність від керівництва місцевого управління освітою та посилити персональну відповідальність перед громадою.