- відсутність реального визнання в державі освіти як рушія суспільного розвитку;

- неузгодженість законів прямої дії, їх функціональна неповнота;

- громіздка та розбалансована система управління освітою, жорстка централізація управління, формальне залучення  громадськості до участі в управлінні системою освіти на всіх рівнях;

- відсутність ефективної системи управління і забезпечення якості освіти;

- відсутність конкурентного середовища в освіті та відповідальності за ненадання освітніх послуг належної якості;

- незадовільне фінансування освіти і науки, наслідки якого ускладнюються неефективним використанням наявних коштів;

- питання академічної, кадрової, фінансової автономії закладів освіти;

- низький соціальний і матеріальний статус педагогічних і науково-педагогічних працівників;

- повільний розвиток і запровадження інноваційних технологій і методологій освіти, повільна модернізація  змісту навчання;

- обмеження свободи педагогічної і наукової творчості та права вибору для тих, хто навчається;

- дискримінаційні умови роботи приватних закладів освіти; 

- нестача державної уваги до розвитку нових сучасних форм здобуття освіти.

За результатами слухань 5 червня був опублікований підготовлений робочою групою Комітету під керівництвом Лілії Гриневич проект нового закону. Трохи раніше, 27 травня, інший проект нового Закону представив міністр освіти і науки Сергій Квіт. Трохи пізніше текст цього законопроекту був опублікований для громадського обговорення [2]. Порівняння цих проектів я наводив у статті [3]. Обидва законопроекти на той час містили певні внутрішні суперечності і недоліки, але значною мірою збігалися у баченні ключових напрямів розвитку законодавства з питань освіти. Тому не дивно, що за декілька тижнів був підготовлений єдиний (консенсусний) варіант, над яким потім продовжили працювати робочі групи, створені спочатку в МОН, а пізніше, після прийняття законопроекту у першому читанні, при Комітеті з питань науки і освіти Верховної Ради. Що залишилося і що змінилося за понад два роки доопрацювання?

Залишилася значна частина концептуально нових ідей, які були закладені вже в першому варіанті законопроекту від МОН. Зокрема, це стосується:

- створення системи освітньої статистики для забезпечення потреб розробки і реалізації державної політики у сфері освіти;

- публічності діяльності органів управління і закладів освіти;

- структури загальної середньої освіти (12 річна освіта з профільною старшою школою);

- перегляду функцій органів управління освітою;

- збільшення академічної, кадрової та фінансово-господарської автономії закладів освіти;

- створення системи забезпечення якості освіти; 

- можливості офіційного визнання результатів неформальної та інформальної освіти;

- освіти протягом життя;

- забезпечення доступності освіти, у тому числі для осіб з особливими освітніми потребами.

Разом з тим, навіть на концептуальному рівні відбулися помітні зміни. В обох початкових варіантах органи управління освітою мали повноваження, але ні за що не відповідали. Тому було незрозуміло, я яких випадках і з якою метою вони мають/можуть використовувати ці повноваження. У варіанті, представленому на друге читання [4] визначено компетенцію органів місцевого самоврядування та органів влади Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя в питаннях освіти. Враховуючи, що компетенція державних органів визначена в інших законах, можна вважати, що значною мірою цей недолік виправлено. А необхідні уточнення і доповнення можуть бути внесені до спеціальних законів.

Стаття 14.2 чинного Закону України «Про освіту» [5] встановлює, що:

«Місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на:

- управління навчальними закладами, що є комунальною власністю;

- організацію навчально-методичного забезпечення навчальних закладів, вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовку та атестацію у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти;

- координацію дій педагогічних, виробничих колективів, сім'ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей;

- визначення потреб, розроблення пропозицій щодо державного контракту і формування регіонального замовлення на педагогічні кадри, укладання договорів на їх підготовку;

- контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти, атестацію навчальних закладів, що є комунальною власністю».

Початкові варіанти зберігали ці органи, але вже не містили норм, що визначають їх повноваження. Натомість, передбачалося [2, стаття 43.1], що МОН:

- «погоджує призначення керівників обласних органів управління освітою;

- контролює відповідність роботи органів управління освітою державній політиці у сфері освіти та ефективність управління закладами освіти;

- …

 

- визначає порядок роботи органів управління освітою з питань видачі ліцензій та сертифікатів про акредитацію підпорядкованим їм закладів освіти».

В остаточному варіанті законопроекту для другого читання місцеві органи управління освітою взагалі не згадуються. Це є логічним наслідком того, що головний акцент в діяльності МОН та інших центральних органів виконавчої влади, в рамках реформи державного управління зміщується з управління підпорядкованими ним установами на формування і реалізацію державної політики.

 

Окремі зміни повноважень МОН ілюструє наведений нижче рисунок.

Безумовно, виключення згадки про місцеві органи управління освітою з тексту законопроекту не означає, що вони автоматично будуть ліквідовані. Право вирішувати ці питання належатиме відповідним органам місцевого самоврядування. Не виключено, що в різних випадках це питання буде вирішуватися по-різному. Але органи місцевого самоврядування зможуть передати органам управління освітою лише ті повноваження, які вони мають самі. А тут теж відбуваються суттєві зміни. Вже у перших варіантах законопроекту органи місцевого самоврядування мали повноваження із розвитку мережі закладів освіти, забезпечення доступності дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти тощо. Але повноваження з управління закладами вони могли отримати лише як засновники. Разом з тим, в урядовому законопроекті [3] ці повноваження не були визначені. Вже в консенсусному варіанті з’явилася окрема стаття про повноваження засновника, яка не передбачала наявних в чинному законі функцій з управління закладами освіти. Це залишилося і в остаточному варіанті. Відповідно до статті 25 законопроекту, «засновник закладу освіти або уповноважена ним особа:

- затверджує установчі документи закладу освіти, їх нову редакцію та зміни до них;

- укладає трудовий договір з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу;

- розриває трудовий договір з керівником закладу освіти з підстав та у порядку, визначених законодавством та установчими документами закладу;

- затверджує кошторис та приймає фінансовий звіт закладу освіти у випадках та порядку, визначених законодавством;

- здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти;

- здійснює контроль за дотриманням установчих документів закладу освіти;

- забезпечує створення у закладі освіти інклюзивного освітнього середовища, універсального дизайну та розумного пристосування;

- здійснює контроль за недопущенням привілеїв чи обмежень (дискримінації) за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками».

Законопроект також передбачає, що засновник або уповноважена ним особа не має права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами, але має право делегувати окремі свої повноваження органу управління закладом освіти та/або його наглядовій (піклувальній) раді. Засновник закладу освіти зобов’язаний забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов. З наведеного переліку легко побачити, що повноваження засновника закладу освіти, незалежно від того, хто буде їх виконувати, не передбачають втручання в  управління його діяльністю. Натомість, порівняно з чинним законом, передбачають значно більш конкретні вимоги щодо забезпечення ним діяльності заснованого закладу.

Разом з тим, повністю відокремити засновника від органів влади та місцевого самоврядування на цьому етапі не вдалося. Це значною мірою пов’язано з тим, що сьогодні немає інституцій, здатних взяти на себе виконання цих функцій. Зокрема, немає наглядових рад у вищих навчальних закладах, які б довели свою дієздатність і спроможність замінити МОН у вирішенні відповідного кола питань. Тим не менш, закон створює інструменти і можливості для поступової відмови від виконання повноважень засновника органами влади.

Запровадження інституту засновника закладу освіти дало змогу в основному вирішити проблему виконання вимоги статті 13 Конституції щодо рівності форм власності перед законом. Початкові варіанти законопроекту передбачали значну кількість норм, які стосувалися виключно закладів державної та комунальної форм власності. Зокрема, це питання організаційно-правового статусу, публічної звітності, необов’язковості акредитації освітніх програм чи закладів у приватному секторі, забезпечення здобувачів освіти безплатними гуртожитками, розподілу шкільної субвенції, використання надходжень від зовнішньоекономічної діяльності та інші. Під час доопрацювання більшу частину подібних проблем вдалося вирішити через віднесення питань до повноважень засновників, посилання на установчі документи або поширення норм на заклади всіх форм власності. Але для цього довелося шукати складні консенсуси між представниками закладів державної, комунальної та приватної форм власності.

В початковому варіанті від МОН помітним було намагання максимально забезпечити зручність його норм для органів державної влади. Це проявилося, зокрема, у тому, що моделі управління і фінансування у формальній освіті були прописані під заклади, що здійснювали діяльність на певному рівні (чи декількох суміжних рівнях) освіти. Але такий підхід іноді створював проблеми для розвитку освіти і не відповідав існуючим сьогодні у світі класифікаціям освіти та практикам її державного регулювання. Тому вже при об’єднанні двох початкових варіантів як базову одиницю було взято рівні формальної освіти. Це призвело до виключення із законопроекту статей, які стосувалися закладів дошкільної, загальної середньої, професійної та вищої освіти. Всі загальні норми, які регулюють їх діяльність зібрано в окремому розділі. Водночас визначено поняття закладу освіти. А норми, специфічні для діяльності на конкретних рівнях, мають бути сформульовані у спеціальних законах.

Великий обсяг роботи під час доопрацювання був пов'язаний з уточненням окремих формулювань, конкретизацією норм, виправленням неузгодженостей між окремими нормами, приведенням їх у відповідність до інших законів та міжнародних зобов’язань України тощо. На останньому етапі до цього додалося опрацювання понад 1500 пропозицій та зауважень народних депутатів до варіанту, який був прийнятий Верховною радою у першому читанні.

Так, вже у консенсусному варіанті було додано глосарій, який за наступні два роки збільшився з 9 до 29 пунктів. У ньому додатково надано такі принципово важливі визначення, як засновник закладу освіти, здобувач освіти, індивідуальна програма розвитку, індивідуальна освітня траєкторія, індивідуальний навчальний план, інклюзивне навчання, інклюзивне освітнє середовище, кваліфікація, освітня діяльність, освітня послуга, рівень освіти, суб’єкт освітньої діяльності, якість освітньої діяльності, якість освіти та ін. Зміни у глосарії певним чином відбивають і суттєві зміни відповідних норм основного тексту законопроекту. Зокрема із забезпечення академічних свобод та прав здобувачів освіти.

Вже початковий варіант був спрямований на значне підвищення фінансової автономії закладів освіти. Але не містив норм, які б забезпечували цю автономію. В остаточному варіанті такі норми були додані. Зокрема, передбачено [4, стаття 22.2], що заклад освіти, як суб’єкт господарювання може діяти в одному з таких статусів: бюджетна установа, неприбутковий заклад освіти або прибутковий заклад освіти. Він має право самостійно обирати свій статус і отримувати додаткові права і обов’язки, що відповідають цьому статусу. На відміну від початкового варіанту, доопрацьований законопроект містить не тільки посилання на норми спеціальних законів та установчих документів, але і конкретні норми щодо повноважень і відповідальності органів управління закладів освіти. Зокрема, стосовно самостійного вирішення ними питань фінансово-господарської діяльності, призначення та звільнення з посад працівників та ін.

Суттєво доопрацьовано норми, що регламентують фінансове забезпечення освіти. Початковий урядовий варіант містив лише загальну норму про фінансування освіти в розмірі не менше 7% ВВП, незрозумілий пункт про фінансування державних закладів та установ за рахунок коштів відповідних (яких саме - ?) бюджетів, можливість додаткового позабюджетного фінансування [2, стаття 56]. Варіант, підготовлений до другого читання, значно докладніше описує хто, що і з яких джерел фінансує. Залишилася норма про фінансування на рівні 7% ВВП. Але тепер це фінансування не тільки з бюджету, а з усіх джерел, не заборонених законодавством. Тому цей показник з директивного стає індикативним. Встановлено вимоги до формули розподілу освітньої субвенції між регіонами, яка має базуватися на кількості здобувачів освіти, але враховувати також низку інших факторів. Передбачено можливість надання освітніх субвенцій для фінансування загальної середньої освіти в закладах професійної та фахової освіти, джерела фінансування підвищення кваліфікації педагогічних і науково-педагогічних працівників. Підготовлено пакет пропозицій щодо внесення відповідних поправок до Бюджетного кодексу та інших законів, що регулюють фінансово-господарську діяльність.

Багато дискусій викликало питання формулювання коректних вимог до акредитації освітніх програм. Початковий варіант мав суттєво відмінне від чинного Закону України «Про вищу освіту» розуміння акредитації, не відрізняв акредитацію закладів від акредитації програм, не передбачав обов’язкової перевірки досягнення заявлених у програмах результатів навчання. Крім того, як я вже зазначив вище, там була некоректна з погляду Конституції норма з різними вимогами до закладів різних форм власності.

В процесі доопрацювання виникла інша проблема. Через сумніви у спроможності багатьох закладів дошкільної та загальної середньої освіти розробити власні освітні програми, що забезпечують виконання вимог стандартів освіти, було запропоновано поняття типової освітньої програми. Передбачається, що заклади за власним бажанням можуть розробляти власні програми на їх основі або цілком самостійно. Це породило тривалі дискусії стосовно необхідності акредитації освітніх програм, створених на основі типових. При цьому ключовими факторами були необхідність перевірки досягнення результатів навчання під час акредитації, а також фінансові та інші ресурсні обмеження для проведення акредитації всіх освітніх програм на всіх рівнях освіти. Вирішенням цієї суперечності стали норми підсумкового тексту законопроекту, згідно з якими акредитація є добровільною. А рівні освіти, на яких може здійснюватися акредитація освітніх програм, визначатимуться спеціальними законами. При цьому враховували, що досягнення визначених стандартами освіти результатів навчання може встановлюватися за результатами зовнішнього незалежного оцінювання та інших інструментів контролю.

Суттєво змінилися протягом доопрацювання норми стосовно академічної доброчесності. В першому урядовому варіанті її згадували лише одного разу серед вимог до здобувачів освіти. Вже у консенсусному варіанті з’явилася окрема стаття, яка надавала загальне визначення академічної доброчесності, розуміння того, що є її дотриманням з боку учасників освітнього процесу, встановлювала можливі види відповідальності за її порушення. При цьому згадувані порушення фактично зводилися лише до плагіату. При підготовці законопроекту до першого читання перелік порушень був доповнений такими видами, як фабрикація і фальсифікація результатів освітньої та наукової діяльності, списування, обман тощо. А при підготовці до другого читання були суттєво доопрацьовані визначення цих видів порушень та деякі інші формулювання. Зокрема, передбачено, що притягатися до академічної відповідальності за порушення можуть не тільки учасники освітнього процесу, але і заклади освіти відповідно до норм спеціальних законів. На пропозицію народного депутата О. Скрипника було додано норму щодо порядку встановлення фактів порушення академічної доброчесності.

При обговоренні цих питань, зокрема з юристами, було багато суперечностей стосовно відмінностей між поняттями академічного плагіату в розумінні цього закону та плагіату, визначеному Законом України «Про авторські та суміжні права». Також було багато дискусій навколо того, чи має академічна відповідальність розглядатися як один з видів юридичної відповідальності – кримінальної, адміністративної або дисциплінарної. Сутність цієї проблеми полягає у тому, що за статтею 92 Конституції України діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них можуть встановлюватися виключно законами [6]. Натомість практика провідних університетів світу передбачає, що вони самостійно вирішують ці питання. Крім того, неможливо в рамковому законі прописати однакові вимоги для різних рівнів освіти, наприклад, відповідальність за списування у дитячому садочку та в університеті. У підсумку було вирішено вважати, що академічна відповідальність не збігається з традиційними видами юридичної відповідальності. При цьому законопроект було доповнено пунктом, що за порушення академічної доброчесності, особа може бути притягнута до інших видів відповідальності з підстав та в порядку, визначених відповідними законами.

Найбільш дискусійними виявилися питання мови освіти, статусу ВНЗ 1-2 рівня акредитації та позашкільної освіти. Певні компромісні рішення з більшості цих питань були знайдені і сформульовані у підсумковому варіанті законопроекту. Але далеко не всі учасники робочої групи і більш широкої громадськості залишилися задоволені ними. Докладне обговорення цих дискусій може бути предметом окремих публікацій. Поки ж зазначу, що, наявні сумніви і суперечності з цих та деяких інших питань не повинні блокувати реформу освіти у цілому. Обговорення можуть продовжуватися до нескінченності. І очевидно, що у майбутньому закон буде корегуватися. Хоча б через швидкі зміни, у тому числі технологічні, що відбуваються у світі. Але відтерміновувати його прийняття вже немає куди. Поки освітяни та законодавці дискутують і сумніваються, освіта продовжує деградувати.

Підбиваючи підсумки, зазначу, що законопроект зазнав багато інших важливих змін. Зокрема, це стосується прав і обов’язків учасників освітнього процесу, виокремлення спеціалізованої (військової, мистецької, наукової, спортивної) освіти, забезпечення територіальної доступності освіти тощо. Зупинюся докладніше лише на одному. Специфіка українського освітнього законодавства полягає у тому, що значна частина норм рамкового закону не буде діяти без змін у спеціальних законах. У початковому урядовому варіанті прикінцеві та перехідні положення містили лише декілька пунктів, один з яких доручав Кабінету Міністрів протягом 6 місяців підготувати відповідні законопроекти. В підсумковому тексті лише першочергові зміни до спеціальних законів займають майже половину загального обсягу законопроекту, що дає змогу почати імплементацію ключових змін відразу після ухвалення законопроекту.

1. http://kno.rada.gov.ua/komosviti/control/uk/publish/article?art_id=65079&cat_id=64438.

2. LAW - Public_15 22.docx.

3. В. Бахрушин. Два проекти нового закону про освіту – у чому різниця? /ua/articles/436-dva-proekti-novogo-zakonu-pro-osvitu-u-chomu-riznitsya.

4. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=58639&pf35401=428951.

5. http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1060-12.

6.

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України, член Національної команди експертів з реформування вищої освіти