Тому не дивно, що останнім часом виникла бурхлива дискусія з приводу необхідності збереження та повноважень місцевих органів управління освітою. Одним з приводів стало нове Положення про департамент освіти і науки Полтавської обласної державної адміністрації [1], затверджене 12.02.2018, яке майже повністю збігається з аналогічними Положеннями інших областей, затвердженими набагато раніше, але у багатьох пунктах не відповідає чинним Законам України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про дошкільну освіту». 

Під час обговорень дехто з учасників посилався на норми інших законів, які залишилися незмінними. Насамперед, на Закони України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування». Тому потрібний більш докладний аналіз ситуації.

Відповідно до статті 19 Конституції України [2]: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Цю норму доповнює стаття 120, за якою «Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». 

Згідно із ст. 118 Конституції: 

• «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації;
• Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.
• Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
• Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
• Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
• Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня». 

Згадані норми відображають специфіку перехідного періоду 1990-х років і не повністю відповідають правилам ефективного управління та європейським практикам взаємовідносин між державною владою і місцевим самоврядуванням. Насамперед, це стосується підпорядкованості у тому чи іншому вигляді місцевих державних адміністрацій відразу декільком органам державної влади та місцевого самоврядування, а також делегування повноважень органів самоврядування державній владі. У цьому контексті варто зазначити і те, що Конституція (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як «право територіальної громади ... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України», а не як обов’язок вирішувати певне коло актуальних для громади питань і відповідальність за її розвиток. Такі обов’язок і відповідальність з окремих питань Конституція покладає на місцеві державні адміністрації.

Відповідно до ст. 119 Конституції, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

Конституція не надає місцевим державним адміністраціям повноважень саме у сфері освіти, але їх визначає Закон України «Про місцеві державні адміністрації». При цьому змістове наповнення частини цих повноважень визначали попередній Закон України «Про освіту» [3] та чинні до вересня 2017 р. редакції спеціальних Законів, що регулюють сферу освіти. Зокрема, стаття 11 Закону про освіту зараховувала до органів управління освітою «місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою)». Частина 1 статті 14 цього Закону встановлювала повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в сфері освіти, а частина 2 цієї статті передбачала створення відповідних органів управління освітою та визначала їх повноваження. До них, серед іншого, належали:

• управління навчальними закладами, що є комунальною власністю;
• вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовка та атестація;
• координація дій педагогічних, виробничих колективів, сім'ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей;
• контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти, атестація навчальних закладів, що є комунальною власністю. 

Також в цій статті передбачалося, що «місцеві органи управління освітою у здійсненні своїх повноважень підпорядковані місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та відповідним державним органам управління освітою».

Стаття 15 Закону надавала місцевим органам управління освітою повноваження визначати відповідність освітніх послуг державним стандартам і вимогам шляхом ліцензування, інспектування, атестації та акредитації навчальних закладів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, а також приймати рішення про створення, реорганізацію або ліквідацію навчальних закладів.

Закон України «Про загальну середню освіту» у редакції від 05.03.2017 [4] передбачав додаткові повноваження місцевих органів управління освітою, зокрема, затвердження статутів державних та комунальних загальноосвітніх навчальних закладів (ст. 9, ч. 5) та здійснення державного нагляду (контролю) у галузі загальної середньої освіти разом з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти (ст. 40, ч. 2).

Закон України «Про дошкільну освіту» в редакції від 01.01.2016 [5] надавав місцевим органам управління освітою такі додаткові повноваження:

• погодження статутів закладів дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності (ст. 13, ч. 2);
• здійснення державного контролю за діяльністю дошкільних навчальних закладів разом із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти (ст. 21, ч. 2);
• керівництво підпорядкованими ним методичними кабінетами та іншими науково-методичними установами (ст. 25). 

Згадка про місцеві органи управління освітою у зазначених законах до вересня 2017 р. була основною підставою для їх створення при місцевих державних адміністраціях. Проте їх чинні редакції наявності таких підрозділів не передбачають, але і не забороняють. Сьогодні єдиною підставою залишається Закон України «Про професійно-технічну освіту» [6]. Він надає певні повноваження місцевим органам управління професійно-технічною освітою, які, згідно із ст. 6, мають бути структурними підрозділами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Слід зазначити, що цей Закон є єдиним із спеціальних освітніх Законів, до яких при прийнятті нового Закону України «Про освіту» не були внесені зміни. Головною причиною цього було те, що на момент голосування на у Верховній Раді було зареєстровано два проекти нового Закону «Про професійну освіту». Закон України «Про позашкільну освіту» [7] залишає певні повноваження місцевим органам виконавчої влади, але не згадує їх структурні підрозділи. Втім варто звернути увагу на те, що Закон не визначає назву цього підрозділу. Тому це може бути будь-який підрозділ місцевої державної адміністрації до компетенції якого належить вирішення передбачених Законом питань. 

За статтею 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [8] рекомендаційний перелік їх структурних підрозділів затверджується Кабінетом Міністрів України. Такий перелік був затверджений Постановою КМУ від 18 квітня 2012 р. № 606 [9]. Він передбачає існування структурних підрозділів з питань освіти і науки в обласних і з питань освіти в районних державних адміністраціях. Втім перелік є рекомендаційним, тому з огляду на зміни законодавства з питань освіти місцеві державні адміністрації можуть самостійно приймати рішення щодо збереження або реорганізації таких підрозділів.

Відповідно до п. 9 ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ці органи в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням законодавства з питань освіти. Ця норма конфліктує з нормами інших законів. Зокрема, за статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [10]: «державний нагляд (контроль) – діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі – органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища». 

Стаття 3 цього Закону зазначає неприпустимість дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимість здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання. Разом з тим, цей Закон не визначає конкретних повноважень місцевих адміністрацій із здійснення державного нагляду (контролю) в сфері освіти.

Статті 67.2, 69 чинного Закону України «Про освіту» [11] надає повноваження із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері освіти Центральному органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальним підрозділам. З огляду на ієрархію органів виконавчої влади, пріоритет у цьому конфлікті норм має бути наданий ЦОВВ. Додатковим аргументом на користь такого рішення є те, що у Положеннях про Департаменти освіти і науки обласних державних адміністрацій, що діяли до ухвалення нового Закону про освіту, зазначалося, що з питань здійснення контролю за діяльністю підпорядкованих навчальних закладів Департамент є підзвітним та підконтрольним Державній інспекції навчальних закладів України – попереднику нового ЦОВВ [12]. Тобто фактично виконував функції її територіального підрозділу, які старим Законом про освіту не передбачалися. 

Відповідно до пункту 3 статті 22 Закону про місцеві державні адміністрації, вони здійснюють загальне керівництво закладами освіти, що належать до сфери їх управління. Після прийняття нового Закону про освіту таких закладів не залишилося. Місцеві ради можуть делегувати відповідним державним адміністраціям свої повноваження з управління закладами освіти. Але лише ті повноваження, які вони мають самі.

 Це істотно інші повноваження, ніж ті, що надавав попередній Закон місцевим органам управління освітою.

 Зокрема, з питань управління закладами освіти вони тепер мають лише повноваження засновника, визначені частиною 2 статті 25:

Частина 3 цієї статті забороняє засновникам або уповноваженим ним особам «втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами».

Питання щодо можливості делегування повноважень засновника місцевим державним адміністраціям є дискусійним. Частина 4 чинного Закону України «Про освіту» передбачає для засновника можливість делегувати окремі повноваження лише органам управління та/або наглядовій (піклувальній) раді закладу освіти. Втім, за будь-яких умов, органи місцевого самоврядування не можуть делегувати місцевим адміністраціям свою відповідальність, визначену Законом (ст. 22.6), у т. ч. зобов’язання: 

• забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;
• у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;
• забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами. 

Інші повноваження місцевих державних адміністрацій, визначені Законом України «Про місцеві державні адміністрації», стосуються:

• фінансування організацій освіти (ст. 18.4);
• реалізації державної політики у сфері освіти (ст. 22.1);
• виконання програм щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти(ст. 22.3);
• збереження мережі закладів освіти, розробки прогнозів її розвитку, які мають враховуватися при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку (ст. 22.4);
• забезпечення виконання законодавства щодо всебічного розвитку та функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя, створення умов для розвитку та використання мов інших національностей (ст. 22.7);
• сприяння міжнародному співробітництву у сфері освіти (ст. 26.2). 

Ці повноваження не передбачають безпосереднього чи загального управління/керування закладами освіти. Але частково дублюють визначені Законом про освіту повноваження місцевих рад.

Закон України «Про місцеве самоврядування» [13] надає виконавчим органам сільських, селищних, міських рад, зокрема, такі повноваження:

• управління закладами освіти, які належать територіальним громадам або передані їм, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення (ст. 22.а.1);
• забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти у державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти у комунальних вищих навчальних закладах, створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій (ст. 22.а.2);
• створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов'язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням (ст. 22.а.3);
• організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм (ст. 22.а.6). 

Ці повноваження не повністю збігаються але загалом не суперечать повноваженням місцевих рад, визначених Законом про освіту. Зокрема, ст. 66 Закону надають місцевим радам право засновувати заклади освіти і, як наслідок, зазначені вище повноваження засновника з управління закладом. 

Разом з тим, слід зазначити, що сьогодні типові структури обласних і районних рад (приміром: ) не передбачають створення виконавчих органів, які б опікувалися проблемами освіти. Тому зазвичай вони делегують відповідним державним адміністраціям свої повноваження як органів місцевого самоврядування. Зокрема, вони можуть делегувати їм визначені статтею 66 Закону про освіту повноваження з питань:

• планування та забезпечення розвитку мережі закладів освіти;
• забезпечення гуртожитками та/або перевезенням здобувачів освіти;
• обліку дітей дошкільного та шкільного віку тощо. 

Підбиваючи підсумки, можна зазначити, що система управління освітою на місцевому рівні найближчим часом має істотно змінитися. Ці зміни мають привести повноваження місцевих органів управління у відповідність до чинного Закону України «Про освіту» та інших законів, а можливо, змінити не тільки їх функції, але і структуру цих органів. Зокрема, можна очікувати передачу від місцевих державних адміністрацій до територіальних підрозділів Державної служби якості освіти повноважень з державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства у сфері освіти. Також можна прогнозувати створення при органах місцевого самоврядування самостійних підрозділів, що будуть виконувати функції засновника закладів освіти. При цьому імовірною є відмова органів самоврядування від делегування окремих інших функцій місцевим державним адміністраціям. 

У рамках подальшого реформування державного управління і місцевого самоврядування варто усунути суперечності між законами і вилучити з них дублювання функцій, а також невластиві повноваження місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування з управління закладами освіти.

1. Положення про департамент освіти і науки Полтавської обласної державної адміністрації.

2. Конституція України.

3. Закон України «Про освіту» від 23.05.1991 у редакції від 08.07.2017.

4. Закон України «Про загальну середню освіту» у редакції від 05.03.2017.

5. Закон України «Про дошкільну освіту» у редакції від 01.01.2016. .

6. Закон України «Про професійно-технічну освіту».

7. Закон України «Про позашкільну освіту».

8. Закон України «Про місцеві державні адміністрації».

9. Постанова Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 р. № 606 Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій.

10. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

11. Закон України «Про освіту».

12. Положення про Департамент освіти і науки Запорізької обласної державної адміністрації.

13. Закон України «Про місцеве самоврядування».