Вища освіта України останнім часом розвивається в умовах значного посилення глобальної конкуренції. Все більша частка випускників загальноосвітніх закладів, бакалаврських і магістерських програм обирає для продовження навчання іноземні заклади вищої освіти. Це потребує швидкого підвищення конкурентоздатності українських університетів не тільки у національному, але і в глобальному вимірі. На жаль, значна їх частина виявилася не готової до такої конкуренції. Посилюється тиск на Уряд у напрямі відновлення патерналістських практик державного управління, захисту від внутрішньої та зовнішньої конкуренції тощо. Разом з тим, більшість університетів навіть там, де для цього є достатнє законодавче підґрунтя, не поспішають імплементувати норми нових Законів України «Про освіту» і «Про вищу освіту», зокрема, у найбільш важливих для підвищення власної конкурентоздатності питаннях переходу до студентоцентрованого навчання, розбудови внутрішніх систем забезпечення якості вищої освіти, встановлення міцних зв’язків з роботодавцями та ін.

Є багато проблем з оновленням законодавства у сфері вищої освіти. Через тривалі й надмірно зарегульовані процедури погодження, політичні ігри, лобіювання інтересів окремих (часто далеко не провідних) закладів вищої освіти, інерцію мислення та інші фактори досі не створена або створена із великим запізненням значна частина нормативних актів і структур, які мають забезпечити імплементацію нових Законів. Натомість досі діють застарілі й невідповідні чинним Законам Положення про акредитацію вищих навчальних закладів і спеціальностей у вищих навчальних закладах та вищих професійних училищах [6], Положення про проведення практики студентів вищих навчальних закладів України [7], Положення про порядок переведення, відрахування та поновлення студентів вищих закладів освіти [8] та інші нормативні документи. Три роки не може розпочати роботу Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти. Деякі нормативні акти застарівають ще під час їх довготривалих погоджень, або невдовзі після їх прийняття. Достатньо згадати вимоги чинного Закону про вищу освіту стосовно внутрішніх та зовнішньої систем забезпечення якості вищої освіти, які вже не відповідають прийнятим на рік пізніше Стандартам і рекомендаціям щодо забезпечення якості у Європейському просторі вищої освіти (ESG-2015) [9]

Натомість Європейський простір вищої освіти (ЄПВО) швидко рухається вперед, намагаючись посилити ефективність і якість системи вищої освіти і зробити її привабливішою для потенційних студентів. Серед важливих новацій останнього часу, зафіксованих в ESG-2015, оновленому Порядку денному ЄС для вищої освіти [10], комюніке Паризької зустрічі міністрів освіти країн ЄПВО [11]:

• залучення викладачів і студентів до управління закладами вищої освіти;
• залучення студентів і роботодавців до розробки та оцінювання освітніх програм;
• залучення студентів і роботодавців до внутрішнього і зовнішнього забезпечення якості вищої освіти;
• можливість визнання результатів навчання, отриманих у неформальній та інформальній освіті, а також у професійній, громадській та волонтерській діяльності
• тощо.

А ми досі не можемо реалізувати право студента на вибір частини змісту освіти, яке передбачено нашим законодавством з 1993 р., чи забезпечити безперешкодне визнання результатів навчання, отриманих студентами в рамках підписаних університетами договорів про мобільність, що передбачають таке визнання.

Важливим фактором відставання є хронічне недофінансування вищої освіти. На рисунках наведено порівняння бюджетного фінансування вищої освіти урядами у різних європейських країнах за даними  , які свідчать, що протягом тривалого часу рівень фінансування вищої освіти в Україні є значно нижчим, ніж навіть у сусідніх східноєвропейських державах.

Бюджетне фінансування вищої освіти у деяких європейських країнах (дол. США за ПКС на 1 студента). 

Разом з тим, якщо порахувати обсяги фінансування вищої освіти не в абсолютному вимірі, а у відсотках від ВВП чи від загальних урядових витрат, картина буде значно іншою. Показники України (в останні роки близько 2% ВВП та 4,1 – 4,4% урядових витрат) є приблизно вдвічі більшими, ніж для Польщі, Угорщини, Хорватії та Чехії (0,76 – 1,2% та 1,56 – 2,8%) та перевищують відповідні значення для більшості розвинених країн. Це свідчить про те, що основними джерелами для збільшення фінансування вищої освіти є збільшення ВВП та залучення позабюджетних коштів. Важливим також є більш ефективне використання того фінансування, яке держава сьогодні здатна надавати для вищої освіти.

Для подолання відставання від сусідніх держав збільшення ВВП має базуватися на суттєвому зростанні частки високотехнологічних виробництв з високою доданою вартістю. А це, у свою чергу, потребує істотного підвищення якості вищої освіти та її здатності забезпечити кадрами такі виробництва. Для цього потрібно застосовувати механізми фінансового стимулювання закладів, які мають найкращі результати освітньої та наукової діяльності. Одним з них може бути перехід до формульного фінансування закладів вищої освіти, який обговорюється вже декілька років. У грудні 2017 р. такий підхід був записаний у Бюджетному кодексі України [12]. Відповідно до п. 46 його Прикінцевих та перехідних положень: «обсяг видатків державного бюджету на вищу освіту розподіляється між вищими навчальними закладами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

• кількість здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями та спеціальностями й співвідношення вартості освітніх послуг;
• рівень результатів зовнішнього незалежного оцінювання вступників;
• показники якості освітньої та наукової діяльності вищого навчального закладу».

Втім, таке стимулювання має сенс лише за умови, що закладивищої освіти отримають реальну фінансову автономію і будуть мати можливість витрачати кошти так, як вони вважають найбільш ефективним, а не так, як вимагають застарілі нормативи та інструкції. Необхідною умовою отримання фінансової автономії є відмова університетів від статусу бюджетних організацій. При цьому важливим є збереження для них норм податкового, бюджетного, земельного, митного та іншого законодавства стосовно освітньої та наукової діяльності закладів вищої освіти. Саме на вирішення цих проблем і спрямований пакет законопроектів щодо фінансування вищої освіти. Але запровадження таких змін можливо лише одночасно чи після внесення до системи управління закладами вищої освіти змін, спрямованих на підвищення ефективності управління, підвищення відповідальності всіх органів управління, створення працездатних механізмів залучення викладачів і студентів до управління закладами.

Останнім часом в Україні відбуваються масштабні реформи не тільки в освіті, а й в багатьох інших сферах життя. Далеко не завжди вони узгоджені за змістом і за часом, що спричиняє багато додаткових проблем. Але вирішення цих проблем не в гальмуванні загальних змін, а у прискоренні адаптації до нових умов тих галузей, що відстають від загального руху.

Однією з найбільш важливих є реформа державного управління і, зокрема, Уряду. Згідно з офіційною концепцією, вона «змінює фокус роботи міністерств із продукування нормативних актів та управління майном на формування політик у галузях, за які відповідає міністерство… Робота міністерств концентруватиметься на постійному аналізі проблем і пошуку можливих варіантів їхнього вирішення, виробленні відповідних політик і оцінці ймовірних чи наявних наслідків реалізації цих політик. Також міністерства виявлятимуть факти невдоволення і оцінюватимуть пропозиції стейкхолдерів щодо політик та варіантів вирішення проблем. Аналізуватимуть впливи тих рішень, що вже впроваджуються, на стан проблеми з метою оперативного коригування» [13].

Натомість пряме управління державними підприємствами та об’єктами державної власності вважається невластивими повноваженнями міністерств [14]. І має бути скасовано у результаті реформи. Нові Закони України «Про освіту» та «Про вищу освіту» [15, 16] виокремили повноваження МОН як органу управління закладами освіти. Вони тепер є повноваженнями засновника спільними для всіх засновників державних, комунальних і приватних закладів вищої освіти. Але для більшості закладів МОН поєднує повноваження засновника конкретних закладів з повноваженнями органу управління системою освіти і, зокрема, органу ліцензування. Іноді, це призводить до виникнення конфліктів інтересів. Крім того, поєднання повноважень органу управління і засновника веде до необґрунтованого поширення на засновника дії статті 19 Конституції України, відповідно до якої «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [17]. Стосовно засновника таке обмеження здається надмірним. Особливо у частині його повноважень, спрямованих на забезпечення діяльності заснованих ним закладів. Тому актуальним є питання про передачу принаймні частини повноважень засновника від органів виконавчої влади іншим органам.

На сьогодні є два реалістичні варіанти – це передача цих повноважень Фонду державного майна чи їх передача наглядовим радам закладів вищої освіти. Більш логічним здається другий варіант.

По-перше, він може розглядатися як крок до перетворення пострадянських державних закладів на більш властиві демократичним системам публічні заклади вищої освіти.

По-друге, чинні Закони вже передбачають можливість передачі окремих повноважень засновника наглядовим радам чи іншим органам управління закладу вищої освіти.

Обидва законопроекти щодо внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» з питань управління і з питань фінансування вищої освіти передбачають суттєве посилення наглядової ради як органу засновника закладу, до якого включено також представників інших зовнішніх стейкхолдерів, насамперед, місцевої влади та роботодавців.

Такий підхід викликає несприйняття з боку Спілки ректорів України. Але чи може бути інакше, якщо повноваження наглядової ради пропонується посилити саме за рахунок повноважень засновника? Необґрунтованими є побоювання Спілки, що наглядова рада обмежить автономію закладу вищої освіти, оскільки посилення її повноважень передбачається за рахунок повноважень засновника, а не закладу. Чинні Закони України «Про освіту» і «Про вищу освіту» не тільки не передбачають, але і прямо забороняють втручання засновника в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав. Втім варто ще раз уважно передивитися пропонований у законопроектах набір нових повноважень, щоб забезпечити чітке дотримання зазначеного принципу і не допустити звуження прав закладів вищої освіти.

Зазначені законопроекти дещо по-різному бачать повноваження і порядок формування наглядової ради. Законопроект, що стосується управління закладами вищої освіти, на мою думку, вибудовує надмірно жорстку модель, яка не враховує відмінностей між закладами, що залишаються бюджетними установами, і закладами, які обрали інший статус, між столичними та регіональними закладами вищої освіти, класичними й вузькопрофільними тощо. Модель, закладена у законопроекті щодо фінансування, є більш рамковою і гнучкою. На жаль, в обох варіантах залишаються не до кінця узгодженими питання співвідношення повноважень засновника і наглядової ради. Втім все це не стосується концептуальних питань і може бути виправлено при доопрацюванні законопроектів.

Можна було б погодитися із зауваженням Спілки ректорів України про те, що законопроекти не прописують докладно порядок роботи наглядової ради. Але тоді те саме зауваження треба робити й стосовно інших органів управління закладу вищої освіти, насамперед, стосовно керівника і вченої ради. Насправді, такі речі на рівні Законів ніколи не визначалися. До 2015 р. певне, але теж не надто деталізоване регулювання містило Положення «Про державний вищий заклад освіти» [18]. А інші питання вирішувалися і вирішуються сьогодні на рівні Статуту і внутрішніх нормативних документів закладу вищої освіти. Слід додати, що Конституція України не вимагає визначення порядку роботи органів управління організацій Законами. То навіщо обмежувати автономію закладу у врегулюванні подібних питань?

Законопроект з питань управління закладами вищої освіти передбачає трансформацію вченої ради в орган, якій відповідає виключно за освітню і наукову діяльність закладу вищої освіти.

Це відповідає типовим практикам європейських університетів. Наслідком цього є внесення змін до переліку повноважень і порядку формування вченої ради. Можна погодитися зі Спілкою ректорів України у тому, що зазначений підхід не проведений послідовно. І, зокрема, серед повноважень вченої ради залишилися ті, що стосуються фінансово-господарських питань. Але вирішення проблеми, на мою думку, має полягати не у тому, щоб зберігати орган управління, який бере участь у вирішенні майже всіх питань діяльності закладу, але де-факто залишається дорадчим органом без будь-якої відповідальності, оскільки за чинним Законом (як і за попереднім) його рішення вводяться у дію наказом керівника, а будь-яка відповідальність передбачена лише для керівника. Більш доцільним, на мою думку, є протилежний підхід – послідовно обмежити коло повноважень вченої ради освітньою та науковою діяльністю і перетворити її на справжній орган управління. При цьому вирішення фінансово-господарських питань варто передати одному з інших органів управління, передбаченому законопроектом. Це надасть змогу реалізувати ще одну норму чинного (і попереднього) Закону про вищу освіту, яка досі не виконується, – забезпечити справжнє розмежування повноважень і відповідальності органів управління закладу вищої освіти.

Виникає багато запитань стосовно того, що вчена рада нібито може наприймати рішень, які не будуть забезпечені фінансовими та іншими ресурсами. Звісно, що може, якщо заклад виявиться не здатним налагодити нормальну взаємодію між вченою радою та іншими органами управління. Зокрема, було б логічним передбачити, що певні рішення вчена рада приймає за поданням керівника чи виконавчого органу, або за погодженням з ними. Так само й окремі рішення керівника та виконавчого органу варто було б ухвалювати за поданням чи за погодженням із вченою радою. Але ці процедури мають бути врегульовані не на рівні Закону, а внутрішніми нормативними документами закладу вищої освіти.

Законопроект про управління передбачає можливість тимчасового запровадження у закладах вищої освіти антикризового менеджменту. Така ідея не підтримується Спілкою ректорів України через побоювання волюнтаристських рішень з боку засновника. Але ж законопроект не містить жодних змін стосовно підстав для звільнення чи відсторонення керівника. І хто краще за представників Спілки знає приклади, коли після уходу з тих чи інших причин попереднього керівника заклад через внутрішні конфлікти, інституційну неспроможність тощо роками не може обрати нового. Є й інші приклади, коли керівник є, але він не здатний вирішити проблеми, з якими стикається заклад в умовах зростання конкуренції. Навіть у столиці, не говорячи про регіони, є державні заклади, в яких на значну частину спеціальностей в останні роки набирають 5 і менше студентів. Приміром, в одному з київських державних університетів у 2017 р. за даними vstup.info з 22 конкурсних пропозицій для вступу на основі повної загальної середньої освіти на 4 пропозиції не зараховано жодного вступника, ще на 4 по одному, на дві – по два, … На сьогодні засновник має фактично один інструмент дій для таких ситуацій – це ліквідація чи реорганізація закладу. Але, мабуть, іноді ефективними можуть виявитися і більш м’які рішення.

Законопроект з питань управління вносить певні зміни до процедур вибору керівника. Насамперед, це стосується скасування другого туру і надання наглядовій раді права рекомендувати чи не рекомендувати для призначення кандидата, що отримав від 25% до 2/3 голосів осіб, які мають право брати участь у виборах. Можна погодитися з думкою Спілки ректорів, що другий показник є занадто високим. Якщо у виборах беруть участь 65% тих, хто має таке право (а це достатньо високий показник), то переможцю для автоматичного затвердження не вистачить навіть 100% їх голосів. Цілком справедливим було б залишити для цього випадку вимогу 50% + 1 голос, яка є в чинному Законі.

При доопрацюванні законопроектів варто взяти до уваги ще деякі зауваження і пропозиції Спілки ректорів України. Зокрема, це стосується більш чіткого балансування повноважень і відповідальності органів управління, усунення суперечностей в законодавстві з питань бухгалтерського обліку, внесення змін до ч. 1 ст. 188 Податкового кодексу, доповнень і уточнення окремих формулювань пропонованих змін до Бюджетного і Податкового кодексів. Слушною є пропозиція уточнити у законопроекті про фінансування вищої освіти поняття «основної діяльності». Вибірковий аналіз статутів закладів вищої освіти свідчить, що деякі з них включають до основних видів своєї діяльності далеко не тільки те, що безпосередньо стосується освіти та науки.

Разом з тим, деякі зауваження викликають здивування. Насамперед, це стосується детальної критики концепції корпоративних університетів. Але законопроекти взагалі не містять такого поняття. Якщо ж йдеться про пропоновані нові норми стосовно управління університетами, то подібні органи та процедури застосовують далеко не тільки корпорації. Зокрема, вони в тому чи іншому вигляді присутні в багатьох європейських та північноамериканських університетах, що мають різний статус і не є корпоративними. Незрозумілою є пропозиція залишити норму чинного закону про вибори керівника факультету (інституту) вченою радою закладу вищої освіти. Але ж чинний Закон містить іншу норму (ч. 1 ст. 43) – керівник обирається вченою радою факультету (інституту).

Серед ключових зауважень до законопроекту про фінансування згадується несумісність надання платних послуг з неприбутковим статусом закладу вищої освіти. Але поняття неприбуткової організації чітко визначено ч. 4 ст. 133 Податкового кодексу України [19]. Цей статус не передбачає жодних обмежень на можливість надання платних послуг чи отримання доходу, але накладає обмеження на розподіл отриманого доходу.

Мабуть, найбільш дивним у зауваженнях Спілки ректорів України є поєднання вимог щодо «управління та координації процесу визначення змісту освіти та формування освітніх програм» з боку МОН та створення ним хоча б примірного нового Положення про організацію навчального процесу з вимогами щодо фінансової автономії та розширення автономії закладів в питаннях приймання. Якщо вже Спілка вважає [4], що «переважна більшість ЗВО, якщо не всі, на сьогодні не готові до самостійного визначення змісту освіти та створення методичного забезпечення адекватного змінам в європейському освітньому просторі», то про яку фінансову автономію взагалі може іти мова? Втім, є заклади вищої освіти, які вже не один рік наочно демонструють свою здатність до академічної автономії, навіть істотно більшої, ніж передбачає чинний Закон. І ще більше закладів, які може і побоюються змін в умовах нестабільного законодавства та високої невизначеності, але мають необхідний для них потенціал.

Підбиваючи підсумки, ще раз зауважу, що єдиним шляхом для виживання вищої освіти в Україні сьогодні є прискорення її реформування у напрямі відповідності вимогам Європейського простору вищої освіти, підвищення конкурентоздатності, створення ефективних систем управління як на рівні держави, так і на рівні закладів. Такі зміни мають передбачати врахування результатів освітньої та наукової діяльності закладів при розподілі бюджетного фінансування та інших видів державної підтримки, забезпечення справжніх академічної, організаційної та фінансової автономії, підвищення дієвості та відповідальності всіх органів управління та самоврядування у вищій освіті. Саме на це і спрямовані обговорювані законопроекти. Поки в Україні дискутують прихильники європейської, радянської, пострадянської та інших моделей, світ швидко рухається вперед. І долати відставання з кожним роком буде все важче. Безумовно ризики є. Але набагато більші ризики є при виборі варіанту «нічого не робити». 

1. Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про вищу освіту" щодо зміни системи управління закладами вищої освіти. .

2. МОН пропонує для громадського обговорення пакет проектів документів щодо реформування системи фінансування вищої освіти.

3.Проекти законодавчих актів в полі зору Спілки ректорів України.

4. До відома академічної спільноти!

5. Нарада щодо обговорення змін до закону «Про вищу освіту».

6. Положення про акредитацію вищих навчальних закладів і спеціальностей у вищих навчальних закладах та вищих професійних училищах.

7. Положення про проведення практики студентів вищих навчальних закладів України.

8. Положення про порядок переведення, відрахування та поновлення студентів вищих закладів освіти.

9. Стандарти і рекомендації щодо забезпечення якості у Європейському просторі вищої освіти.

10. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on a renewed EU agenda for higher education. Brussels, 30.5.2017. COM(2017) 247 final.

11. Paris Communiqué. Paris, May 25th 2018.

12. Бюджетний кодекс України. http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/en/2456-17.

13. Реформа державного управління.

14. Реформа державного управління.

15. Закон України «Про освіту».

16. Закон України «Про вищу освіту».

17. Конституція України.

18. Положення «Про державний вищий заклад освіти». Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 1996 р. N 1074. .

19. Податковий кодекс України.  

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України, член Національної команди експертів з реформування вищої освіти