Закон значно мірою розширює зміст автономії вищих навчальних закладів (далі – автономії університетів) і вносить цілий ряд моментів, які можуть посприяти покращенню розвитку вищої освіти в Україні, її реальному реформуванню. При визначенні поняття автономії вищого навчального закладу слід зробити застереження, що це незалежність і відповідальність ВНЗ відповідно до Конституції України і міжнародних договорів у прийнятті рішень стосовно свободи розвитку наукової і технічної діяльності, організації наукових досліджень і навчально-виховного процесу, внутрішнього управління і фінансів без будь-якого зовнішнього тиску. Автономія ВНЗ визнається різновидом місцевого самоврядування із додержанням їх гарантій самостійності відповідно до Конституції, міжнародних договорів і законів України. 

У контексті сутності змісту автономії університетів у частині статті 2 Законопроекту слід додати два перші речення такого змісту: «Відповідно до Конституції, міжнародних договорів і законів України ВНЗ приймають і керуються власними установчими актами та іншими нормативно-правовими актами. Правовідносини у сфері освіти, не врегульовані законами чи нормативно-правовими актами, є предметом автономії навчального закладу і регулюються статутом навчального закладу або у спосіб, визначений статутом».

Оскільки право на вищу освіту з точки зору конституціоналізму виражає явище affirmative action (стверджувальних, позитивних дій) держави, то визначення сутності змісту права на вищу освіту має бути більш деталізованим, так як для належного гарантування мають бути у законі виписані їх організаційні і процедурні аспекти. Занадто абстрактна, сумнівна з точки зору правової визначеності стаття 4 ЗппВО; сама титульна її назва є дискримінаційною, оскільки вона ніби стосується громадян України. Натомість зазначена стаття може бути викладена у наступній редакції:

«Стаття 4. Право на вищу освіту.

1.Кожен має право на вищу освіту. 

2.Право на вищу освіту гарантується незалежно від віку, громадянства, місця проживання, статі, кольору шкіри, соціального і майнового стану, національності, мови, походження, стану здоров’я, відношення до релігії, наявності судимості, а також від інших обставин. Ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття вищої освіти, за винятком випадків, передбачених чинними Конституції і законів України.

3.Не вважається дискримінацією права на здобуття вищої освіти встановлення обмежень, переваг, виключень, що визначаються специфічними умовами отримання освіти, зумовленими особливостями здобуття тих чи інших освітніх програм та/або  отриманням кваліфікації, необхідністю створення особливих умов для окремих осіб. 

4.Право на вищу освіту забезпечується державою через створення мережі державних, комунальних та приватних вищих навчальних закладів, створення умов для неформальної освіти,та створенням відповідних соціально-економічних умов для здобуття вищої освіти. У випадках, коли Конституцією та законами України гарантовано право на безплатну вищу освіту, і вища освіта здобувається в акредитованому приватному вищому навчальному закладі, навчання особи частково фінансується за кошти Державного чи місцевого бюджету в розмірі та порядку, встановленими Кабінетом Міністрів України.

5.Кожен має право на здобуття вищої освіти впродовж усього життя. Забороняється встановлювати вікові обмеження для здобуття освіти крім випадків, коли це обумовлено вимогами професійного характеру.

6.Іноземні громадяни, особи без громадянства здобувають вищу освіту у вищих навчальних закладах України відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів. Іноземні громадяни, особи без громадянства, які проживають на території України на законних підставах, користуються правом на вищу освіту нарівні із громадянами України.

7.Вищу освіту особа може здобувати в державних, комунальних або приватних вищих навчальних закладах. Вища освіта може здобуватись за кошти державного чи місцевих бюджетів на конкурсних засадах. Громадянин України має право здобути кожен ступінь вищої освіти в за кошти державного чи місцевих бюджетів на конкурсних засадах один раз. Громадянин може здобути повторно ступінь вищої освіти (в іншій галузі освіти) за кошти державного чи місцевих бюджетів у випадках, встановлених законами України. 

8.Здобуття вищої освіти забезпечує особі певний освітній рівень та відповідну професійну кваліфікацію. 

9.Післядипломна освіта здобувається особами, що мають вищу освіту, і спрямована на підвищення професійної кваліфікації, здобуття іншої професійної кваліфікації. Післядипломна освіта не може бути неформальною.

10.Освіта дорослих включає всі форми формальної і неформальної освіти, що здобувається повнолітніми особами з метою отримання професійних вмінь і навичок, здобуття теоретичних знань, але не передбачає здобуття певного формального освітнього рівня.»

Загалом, академічна автономія – комплекс прав і свобод, якими користується ВНЗ, здійснюючи свою статутну діяльність. Держава не втручається в університетську автономію і запобігає такому втручанню з боку інших осіб. Університетська автономія невід’ємна від відповідальності ВНЗ за результати своєї діяльності. Університетська автономія має таку структуру: академічні свободи; політична автономія; фінансова автономія; організаційна автономія.

Академічні свободи гарантують право студентам, педагогічно-науковим працівникам ВНЗ на самостійну участь в освітньому процесі та науковій діяльності.

Політична автономія передбачає незалежність ВНЗ від впливу будь-яких політичних сил, самостійність у вирішення питань стратегії і основних напрямів діяльності ВНЗ, вибору навчальних програм, що в ньому здійснюються.

Фінансова автономія передбачає право вільного розпоряджання коштами університету в межах затвердженого бюджету, здійснення власної політики в галузі заробітної плати, матеріального та стипендіального забезпечення, заохочення і стимулювання навчальної та наукової діяльності; набуття та розпорядження майном вищого навчального закладу. 

Організаційна автономія передбачає самостійне прийняття ВНЗ рішень з питань, що стосуються його діяльності, організації прийому на навчання; забезпечення самоврядності шляхом виборності всіх органів управління; свободу в здійсненні кадрової політики.

Академічні свободи є найбільш важливою складовою системи університетської автономії. Вони передбачають:

а) свободу для науково-педагогічних працівників самостійно обирати зміст, форми і методи викладання навчальних предметів, тематику і методику проведення наукових досліджень;

б) свободу для обміну результатами наукових досліджень;

в) відкритість навчального процесу різним науковим поглядам, науковим і дослідницьким методам;

г) для студентів та слухачів ВНЗ право вільно обирати навчальні програми, навчальні курси, форму відвідування навчальних занять та участь в них, інші види навчальної та позанавчальної діяльності; свободу висловлювати власні міркування та особисту точку зору в процесі навчання;

д) вільне і безоплатне використання студентами, слухачами, науково-педагогічними працівниками для навчальної та наукової діяльності обладнання та приміщень ВНЗ;

е) право науково-педагогічних працівників вільно пропагувати серед студентів свою особисту точку зору та філософські погляди за винятком політичних поглядів та релігійних переконань;

ж) право академічної спільноти обирати представницькі академічні органи;

з) право ВНЗ присвоювати звання професора та доцента, розглядати та приймати рішення щодо захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора наук;

и) право засновувати та використовувати академічні знаки і проводити академічні обряди.

Цей перелік академічних свобод не можна вважати вичерпним, оскільки окрім інституціональних і процедурних обмежень, визначених статтею 53 Конституції, на них поширюється правовий принцип невичерпності та невідчужуваності прав людини і основоположних свобод. 

Законопроектом переглянуто систему рівнів, ступенів та кваліфікацій вищої освіти, що відповідає загальним світовим тенденціям її розвитку. Лише незрозумілим є збереження у системі ступенів вищої освіти молодшого спеціаліста, оскільки, на нашу думку, ці питання цілком логічно би мали укладатися у рамках системи професійно-технічної освіти.

Законопроект передбачає систему забезпечення якості вищої освіти шляхом заснування Національного агентства з якості вищої освіти (далі – НАЯВО), який за ідеєю має набути дуальної природи, тобто поєднувати у собі ознаки публічно-владної установи та інституту громадянського суспільства. Це також відповідає сучасним трендам у рамках соціетального конституціоналізму, заснованого на делегуванні державою владних повноважень інститутам громадянського суспільства. Водночас у ЗппВО недостатньо гарантій діяльності НАЯВО як незалежного агентства у галузі вищої освіти, а також її ключових характеристик як незалежного агентства, діяльність якого побудована на засадах нейтральності і безсторонності. Тому статтю 17 ЗппВО слід доповнити частинами 2 і 3 такого змісту:

«2. НАЯВО як незалежний орган забезпечення якості освіти у своїй діяльності керується статутом, яки затверджується міністром з питань освіти і науки.

3. Не допускається будь-яке втручання у діяльність НАЯВО з боку інших органів державної влади, Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, політичних партій і громадських об’єднань, окремих фізичних і юридичних осіб. Члени НАЯВО є незалежними, безсторонніми у своїй діяльності. Питання щодо відповідальності членів НАЯВО освіти вирішується спеціальною комісією, яка створюється з числа інших її членів. На період розслідування обставин порушення член НАЯВО відсторонюється від виконання своїх обов’язків і не має права голосу на її засіданнях.»

З огляду на такі положення, діяльність членів НАЯВО має бути побудовано на постійній основі, а не на громадській основі. Сумний приклад діяльності членів Вищої ради юстиції, які переважно здійснюють свої повноваження на громадських засадах, довело неспроможність такого підходу, оскільки він породжує корупційні ризики і конфлікт інтересів. Тому, по-перше, всі члени мають НАЯВО мають працювати на постійній основі з виплатою їм винагороди з Державного бюджету. По-друге, має бути внесено застереження про те, що керівники, заступники керівників та декани і їх заступники не можуть бути членами НАЯВО.

Також слід зазначити, що не зважаючи на більш-менш збалансоване представництво академічної спільноти у складі НАЯВО існує необхідність збільшення представництва студентства, яке згідно із законопроектом наразі є неадекватним.

ЗппВО також передбачає в якості повноважень НАЯВО здійснення ліцензування діяльності ВНЗ та акредитацію спеціальностей. Нами вбачається розумним і достатнім забезпечувати реєстрацію навчальних програм, що би відповідало сучасним реаліям. Ліцензування за швейцарським конституціоналістом К. Екштайном у нашому контексті буде перебиранням державою відповідальності університетів за якість освітніх послуг, за що які саме вони мають нести відповідальність. У свою чергу, у силу специфіки ринкової економіки та її циклічного характеру доволі складно передбачити попит на ринку певних спеціальностей, адже досягнення належного рівня компетентностей фахівця можна досягти через засвоєння ним відповідних навчальних програм. Тому досягнення легітимних цілей щодо якості вищої освіти належним чином забезпечуватиметься шляхом акредитації навчальних програм.

Натомість пропонуємо формалізовані критерії щодо змісту навчальних програм, які дозволять мінімізувати конфлікт інтересів та корупційні ризики у системі вищої освіти:

«Складовими навчальної програми є:

а) назва навчальної програми, її тип, форма навчання;

б) цілі та завдання навчальної програми;

в) термін навчання;

г) перелік та характеристика навчальних дисциплін;

д) навчальний план із визначенням часової й змістовної послідовності та форм вивчення навчальних дисциплін, обсягів навчальної роботи чи інших видів навчальної діяльності осіб, які навчаються за освітньою програмою; 

е) освітній (освітньо-науковий) рівень та рівень професійної кваліфікації, що їх може отримати особа, яка успішно закінчила вивчення навчальної програми;

ж) обґрунтування порівнянності вимог та очікуваних результатів навчальної програми із міжнародними стандартами;

з) механізми фінансування навчальної програми;

и) механізми удосконалення навчальної програми

к) обсяги прийому на навчання за даною навчальної програмою на 2 терміни.»

Університетська автономія також включає внутрішню організацію на демократичних засадах, які мають включати виборність керівного складу університетів та їх підзвітність і підконтрольність академічній спільноті. Натомість, законопроект зберігає нині чинну систему впровадження лояльності до чиновників МОН в академічному середовищі. Така лояльність, зокрема, досягається через встановлення надмірних вимог щодо кандидатів на посаду ректора та членів вчених рад, якими можуть бути лише доктори наук і професори. На нашу думку, достатніми вимогами для цієї категорії осіб є наявність наукового ступеня і вченого звання. Збереження чинної системи обрання згаданої категорії осіб у системі вищої освіти призводить до її консервації та ліквідації соціальних ліфтів. Це є прямим джерелом плутократії у системі вищої освіти. 

За таких вимог у законопроекті мають бути запровадження окрім обмеження щодо двох термінів підряд перебування на керівній посаді також обмеження щодо граничного віку (65 або 70 років). З цією метою слід ввести інститут Professor Emeritus, оскільки за тим же критерієм слід обмежити можливість перебування на посадах професорів за віком, що також сприятиме посиленню соціальних ліфтів у системі вищої освіти. Насамкінець, щодо керівників ВНЗ і їх заступників, деканів і їх заступників мають бути запроваджені вимоги бездоганної поведінки та репутації на займаній посаді. Нині існуюча і пропонована система обрання керівних осіб в університетах конференціями трудових колективів не відповідає засадам університетської автономії, оскільки вони мають обиратися виключно академічним середовищем та студентами. При цьому представництво студентства має бути розширено принаймні до четверті від загального складу інституції, яка обирає відповідну керівну особу.

Тому має бути докорінно переглянуто модель відносин у площині вчена рада – ректор – орган громадського самоврядування ВНЗ. При цьому назва останньої інституції з точки зору юридичної техніки – це щось незбагненне, оскільки вона згідно із такими має бути стислою і лаконічною за змістом. Розмежування повноважень всередині університету видається за дивним вінегретом, який на практиці втілюється у концентрації повноважень у руках ректора. Якщо в ректора авторитарний стиль управління це має наслідком цілу низку конфліктів інтересів на рівні керівництва, його безконтрольність і зловживання. Шляхом лоялістської схеми формування вчених рад ректор набуває інколи просто диктаторських повноважень, оскільки просування викладачів здійснюється по ієрархії університету у залежності від їх лояльності всередині ланцюжка: завідувач кафедрою – декан – ректор. За таких умов вихолощується сутність діяльності вчених рад. Натомість, оцей самий ОГС ВНЗ доволі часто повторює склад вчених рад, до якого включаються працівники університету, які обіймають адміністративні посади в адміністративно-господарській частині, бухгалтерії, відділі кадрів, юридичному відділу, тобто з осіб, на яких ректор має імперативний вплив у силу відносин управління всередині університету (дисциплінарна відповідальність, заохочення чи привілеї). Аналізований законопроект абсолютно не ламає цю диктаторську схему – він її лише консервує. На нашу думку, ОГС ВНЗ є пережитком радянської традиції права і його інституціональна роль з точки зору не витримує критики, а тому підлягає ретельному переглядові.

Ми пропонуємо внести нову схему щодо внутрішньої організації університету, інституціональною основою якого мають стати такі структурні підрозділи – академічний сенат, ректор, вчена рада і дисциплінарна комісія студентів. Такі інституції зумовлюють зовсім відмінну систему розподілу повноважень всередині університету. 

Академічний сенат має складатися із числа академічної спільноти, а також принаймні на третину із числа студентської спільноти. До його складу не можуть входити представники академічної спільноти, які обіймають керівні посади в університеті, починаючи від завідувачів кафедри, закінчуючи ректором. До предмета відання академічного сенату має належати: а) затвердження статуту університету; б) обрання ректора, а також затвердження або відкликання проректорів, положення про ректорат за поданням ректора; в) схвалює подання ректора на призначення та відкликання членів вченої ради; г) схвалює програму економічного розвитку університету за поданням ректора та звіт ректора з цих питань; д) затвердження кошторису університету за поданням ректора та схвалення рішення про внесення проекту кошторису на затвердження міністра з питань освіти і науки для укладання відповідного договору між міністерством і університетом; е) щорічно схвалює звіт ректора про його діяльність; є) прийняття рішення про реорганізацію, приєднання і ліквідацію університету.

Діяльність ректора має сконцентруватися переважно на адміністративних і господарських питаннях. Тому надзвичайно актуальним задля забезпечення нейтральності і безсторонності, підзвітності і підконтрольності ректора є запровадження обмеження щодо перебування ректорами на посаді не більше, ніж двома строками, так і граничним віком. Ректор у своїй діяльності спирається на ректорат, положення якого має схвалювати академічний сенат.

Вчена рада університету має складатися із представників як академічної спільноти, так і працівників університету та студентства. Норма представництва з числа працівників і студентства має складати близько чверті – третини від загального складу вченої ради. При цьому правилом хорошого тону також має бути те, що до складу вченої ради не можуть входити працівники, які обіймають адміністративні посади в ректораті (головний бухгалтер, завідувач юридичного відділу тощо). Мається на увазі, що до складу вчених рад не мають номінуватися працівники, діяльність яких не пов’язана безпосередньо із навчальним процесом і науковими дослідженнями. Також слід вилучити правило про те, що членами вченої ради за посадою є завідувачі кафедр, декани тощо. До предмета відання вченої ради мають належати питання, пов’язані переважно із академічними свободами: а) затвердження навчальних програм та програм наукових досліджень; б) затвердження звань доцента, професора, почесних звань Doctor Honoris Causa, Emeritus Professor тощо; в) затвердження регламенту своєї роботи.

Пропонується створення нової інституції – дисциплінарної комісії студентів, яка має складатися наполовину із числа студентів і мала би розглядати питання дисциплінарних проступків студентів, вносити пропозиції ректорові щодо накладання дисциплінарних стягнень на винних студентів. Це дасть змогу підвищити самоорганізацію та відповідальність студентів у відстоюванні своїх прав і законних інтересів. Окрім цієї проблеми питання студентського самоврядування виписані у законопроекті доволі докладно і вичерпно.

Відрадним фактом є те, що аналізований законопроект визначає чітко алгоритм навчального процесу, починаючи від прийому на навчання, закінчуючи отриманням диплому про отримання вищої освіти певного ступеня. У силу специфіки права на освіту, яке виражає позитивну діяльність держави у цій сфері, у регулювання цього питання полягає саме у визначенні організаційних і процедурних засад діяльності держави та установ, які у цьому контексті розглядаються агентами держави, – університетами щодо забезпечення кожного права на вищу освіту при умові виконанні останніми визначених законом обов’язків.

Законопроект є доволі невизначеним щодо регулювання порядку атестації викладачів, адже такі питання стосуються сутності змісту прав людини і не можуть регулюватися на рівні підзаконного нормативно-правового акту. Тому в законі слід визначити основні засади атестації та основні стадії її проходження. Цілком напрошується положення в ЗппВО про те, що атестація не може використовуватися як засіб обмеження академічних свобод науково-педагогічних працівників. Також у загальних рисах саме на рівні закону має бути встановлено перелік кваліфікаційних категорій і педагогічних звань педагогічних працівників, порядок їх присвоєння.

З огляду на природу академічної свободи та особливостей роботи академічної спільноти незрозумілим є правове регулювання питань робочого часу науково-педагогічних працівників, який пов'язаний із виконанням різних проектів, можливими роз’їздами на наукові конференції чи на наукові дослідження (стажування), чи особливості розкладу занять тощо. Тому правове регулювання робочого часу науково-педагогічних працівників слід кардинально змінити, запровадивши формальний перелік видів робіт, які здійснює такий працівник, замість недоречних положень статті 57 ЗппВО. Такий формальний перелік визначатиме стандарти робочого часу представників академічної спільноти з урахуванням наукового ступеня та/чи вченого звання працівника.

Законопроект потребує доопрацювання у частині наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності (розділ ХІ) в зв’язку із слабкістю регулювання його організаційних та процедурних засад. Хоча у Закон про наукову і науково-технічну діяльність запроваджуються грантові процедури, однак із точки зору правової визначеності вони потребують конкретизації і деталізації.

В аспекті фінансової автономії суперечливим є положення законопроекту, яке передбачає відкриття рахунків ВНЗ у Держказначействі, що суперечить статті 42 (недопущення монополізму у банківській діяльності) та статті 53 Конституції (свобода наукової і творчої діяльності). Адже існує низка прецедентів, коли припинялися або були під загрозою зупинення низка спільних наукових програм, оскільки трансакції у системі Держказначейства не давали прямого доступу університетам до належних їм коштам. Тому університети в рамках фінансової автономії мають право відкривати  рахунки у банках на власний розсуд, а не виключно через систему Держказначейства. Також не зрозумілим є положення про те, що порядок розміщення коштів вищого навчального закладу на поточних та вкладних (депозитних) рахунках в установах банків затверджується Кабінетом Міністрів України. Адже воно має вирішуватися відповідно до банківського законодавства на загальних засадах.

В якості позитивної риси законопроекту слід також виділити й те, що порядок присудження наукових ступенів доктора філософії і доктора наук затверджується НАЯВО і такі присвоюються спеціалізованими вченими радами ВНЗ, наукових установ та організацій. Водночас у Законі про освіту (стаття 31) слід визначити основні засади процедури, строки і стадії проходження захисту і присвоєння зазначених наукових ступенів, що б задовольняло засади правової визначеності та належні гарантії прав здобувачів.

Слід відзначити, що проект Закону про вищу освіту № 1187-2 передбачає значний поступ у системі вищої освіти. Однак ми свідомі того, що закон є законом за умови його належного втілення в адміністративній і судовій практиці, практичній і дієвій реалізації фундаментальних академічних свобод. Тому критично важливо, щоб закон згідно із засадами правової визначеності визначав стандарти освітніх процедур, тобто задовольняв критеріям організаційної і процедурної визначеності. Саме виходячи із цих критеріїв, ми висловили деякі зауваження до законопроекту, від якого він лише може виграти та забезпечити стимулювання розвитку національної економіки та підвищення її конкурентоспроможності у нинішньому глобалізованому світі.

Михайло Савчин,

к.ю.н., доц., директор Центру правотворчості УжНУ,

радник Голови КСУ (2008 – 2010)

І. Публікується у авторській редакції