Перше. Невже, якщо вчителю математики ________________ школи №____ з наступного місяця підвищити оплату в рази, то відповідно в рази підвищиться його самовіддача та якість математичної освіти у кожному з класів, де він працює?

Маю певні сумніви. Скоріше, така міра в комплексі з підписанням контрактів приведе до певної активізації ринку вчительських трудових ресурсів, ще більше затримає вікових вчителів від виходу на пенсію та у якійсь мірі залучить до шкіл ту частину випускників педагогічних інститутів, які шукають працевлаштування не у школі, а за її межами. У майбутньому – підвищить престиж вчителя у суспільстві та зацікавить здібних випускників шкіл вступати саме на педагогічні спеціальності.

Друге. А чи досконала у нинішньому форматі система матеріального стимулювання роботи учителя, яка базується, у першу чергу, на кількості проведених ним уроків? Чи не народжує це тип формального учителя – «урокодателя», що різними способами бореться не за якість кожного уроку, а за їх кількість у бухгалтерському «тарифікаційному списку»? Чи потрібно такому учителю витрачати час на читання педагогічної літератури, участь у семінарах або хоча б  на систематичну підготовку до своїх уроків, якщо за це йому не платять?

Третє. Зрозуміло, що на кожному уроці особистість учителя – найголовніша. Але для забезпечення якісної освіти одночасно потрібно провести заміну недосконалих програм та підручників, наповнити шкільні кабінети потрібними для виконання цих програм технічними засобами навчання. Але все те, що я зараз перераховую, поряд з оплатою праці, потребує теж значних фінансових інвестицій.

Звісно, гроші в цьому світі є чарівником №1, але в освіті, як і в спорті чи медицині, далеко не все вирішують гроші. Інакше усі багатії ставали б нобелівськими лауреатами і жили б до ста років, а команда Саудівської Аравії була б чемпіоном світу з футболу. Зокрема, ніяке підвищення платні не зрівняється за своїм мотиваційним потенціалом із такою рушійною силою розвитку освіти, як свобода педагогічної думки і дії. Свобода вчителя творити освіту, орієнтуючись на кінцевий результат і не оглядаючись на тотальний контроль за виконанням поурочних планів, заповненням класних журналів…

Багато чи мало коштів виділяє зі свого бюджету держава Україна на освіту?

З одного боку, ми маємо солідний показник витрат на освіту в обсязі 6-8% валового внутрішнього продукту (ВВП). Нібито багато, оскільки за цим показником Україна є лідером у Східній Європі. З іншого боку розмір ВВП в Україні на душу населення майже у 3 рази нижчий, ніж середньосвітовий показник, та у 12-27 разів нижчий за показники розвинутих країн світу. Окрім того, частка бюджетних коштів, що спрямовуються на шкільну освіту, в Україні складає усього 40-42% з загальної суми видатків на освіту , в той час як у розвинутих країнах світу пріоритети фінансування  саме середньої освіти доходять до 80%.

Таким чином, крок перший нібито зрозумілий: в бюджеті країни потрібно виконати потужній перерозподіл коштів на користь підгалузі «обов’язкова загальна середня освіта». У запропонований нещодавно експертною групою Міжнародного фонду «Відродження» «Концепції розвитку освіти України на період 2015-2025 років» такий показник пропонується довести до 70%.

Далі вимушений, спираючись на європейський та світовий досвід, констатувати, що навіть абсолютно недостатні для фінансування галузі бюджетні кошти використовуються у нашій державі не раціонально, а з «широким барським розмахом». А саме, з коштів на освіту, як залишок «комуністичного розподільника» до сих пір фінансуються різноманітні соціальні послуги населенню: безкоштовне харчування учнів трьох категорій ( а не тільки з соціально незабезпечених сімей), їх оздоровлення, частково медичне обслуговування.

До соціальних видатків я схильний віднести також фінансування підручників для усіх учнів усіх класів, шкільних занять другої половини дня, обов’язкове навчання у старшій школі, обов’язкове підвищення кваліфікації усіх учителів та усіх керівників шкіл, утримання будинків учителя, а також малокомплектних шкіл ІІ та ІІІ ступеню у сільській місцевості.

Значні кошти також направляються на утримання тих установ освіти, які віддалені від шкіл та дуже опосередковано, неефективно впливають на кінцевий продукт – якісну освіту конкретного учня. Це і розгалужена структура установ Національної Академії педагогічних наук, і неефективно працююча, надлишкова «вертикаль» різноманітних управлінь освіти, і неефективно функціонуючі інститути Міністерства освіти. Повторюю: коли я вживаю термін «неефективно», то маю на увазі виключно вплив на кінцевий продукт «якісна освіта учня» в умовах обмежених фінансових ресурсів.

Таким чином, очевидний крок другий: наявні бюджетні кошти конче потрібно перенаправити саме на ті видатки, які наближені до кінцевого споживача освіти – учня. Але як це зробити, якщо є укорінена десятиліттями система, є певні структури , які нізащо не дозволять вивести себе з так званої «зони комфорту». Інша справа, потрібно спочатку реально оцінити стан справ так, як це зроблено у «Концепції розвитку освіти України на період 2015-2025 років», а далі задати собі тільки одне, але дуже важливе, принципове питання: що все ж таки є важливішим для нашої поки що «держави третього світу»: якісна середня освіта як передумова економічного, соціального та політичного розвитку або консервування старої абсолютно недосконалої системи управління та фінансування?

Упевнений, що існує єдиний спосіб переформатувати фінансові потоки з мінімальним використанням адміністративно – силового ресурсу. Цим способом скористалася у свій час більшість країн світу; так працює Європа, це перевірено часом. Маю на увазі схему «Кошти йдуть за учнем».

Досвід пострадянських країн

 Зазначений вище принцип фінансування, що надзвичайно важливо, ефективно впроваджується і на пострадянському просторі. Так, у низькобюджетній країні Вірменія протягом 1998-2005 років усі школи поетапно перейшли на нову схему управління  та фінансування освітніх витрат. Спочатку в порядку експерименту у 1998 році до схеми було залучено 10% пілотних шкіл, до 2001 року таких шкіл стало 20%. Аналіз і узагальнення пілотної програми показали її доцільність, після чого реформа охопила 100% шкіл.

В основі розробки і здійснення фінансування на одного учня були закладені такі базові принципи:

– школа фінансується єдиною сумою без класифікації економічних статей, і ця сума повинна обчислюватися за чітко встановленою формулою;

– розмір річної суми, що виділяється школі, обчислений за цією формулою, повинен прямопропорційно співвідноситися з кількістю учнів;

– держава повинна визначити суму, що виділяється на кожного учня, і ця сума «повинна слідувати за учнем»;

– виходячи з реальних потреб, школа самостійно повинна складати річний кошторис (бюджет), який затверджується Шкільною радою;

Що дало впровадження системи фінансування на одного учня? Передусім, це:

• забезпечення прозорості розподілу бюджету;
• забезпечення контролю з боку держави, батьків і громади за економними витратами школи;
• стимулювання впровадження позабюджетних коштів.

Корисним є також досвід освітніх реформ у зовсім небагатій країні Грузії.

Така автономія стала можливою завдяки новій моделі управління освітою. Основними її складовими є:

• нова система фінансування системи освіти;
• демократична форма адміністрування шкіл;
• нові механізми соціального захисту учнів;
• багатосторонні механізми управління і забезпечення якості шкільної освіти.

Відповідно до проголошеної мети – децентралізації освіти відбулися зміни в системі державного управління освітою: ліквідовані усі проміжні ланки між міністерством і школою (зникли районні та міські управління освітою, райметодцентри тощо). Громада постала як найважливіший суб’єкт управління школою. Були чітко визначені й розподілені повноваження дирекції, педагогічної ради, учнівського самоврядування.

Відтак, основним органом управління школи стала опікунська рада, яка складається з рівної кількості вчителів і батьків, одного члена, призначеного Міністерством освіти і науки, одного члена, який представляє місцеве самоврядування, і обов’язково одного учня.

Нова система фінансування ґрунтується на дотриманні принципу «кошти йдуть за дитиною». Для його реалізації було обрано ваучерну систему. Освітній ваучер отримує кожна дитина шкільного віку і, вступаючи до школи, передає його адміністрації цього навчального закладу. По суті, це бюджетні кошти, виділені за спеціальною формулою розрахунків на 1 учня. Школи конкурують між собою за кожного учня, що призводить до підвищення якості освітніх послуг і розширення їх переліку.

Узагальнюючи, скажемо, що основними джерелами доходів школи є:

• ваучер;
• кошти від додаткових освітніх послуг;
• оренда приміщень;
• благодійні пожертвування;
• комерційна діяльність;
• спеціальні програми і гранти.

Оскільки школи мають широку автономію в усіх питаннях своєї життєдіяльності, на органи місцевого самоврядування покладаються завдання спільно з Міністерством освіти і науки піклуватися  про інфраструктуру школи, стимулювання і заохочення освітян, соціальний захист педагогічних працівників тощо.

Доцільно, на наш погляд використати також досвід Російської Федерації, в якій у 2006 році був прийнятий закон «Про автономний заклад», а у 2010 р. закон «Про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації у зв’язку з вдосконаленням правового положення  державних (муніципальних) установ». У цих документах передбачається ділення усіх бюджетних організацій на три групи.

Перша - це казенні установи (дитячі садки, школи при колоніях, малокомплектні школи), усі статті витрат яких, починаючи з комунальних послуг і закінчуючи канцелярськими скріпками, чітко прописані. А самі гроші перераховуються через казначейство в чітко визначений час.

Бюджетні організації (це більшість існуючих сьогодні шкіл) також отримують гроші через казначейство, але не з чітким розбиттям за статтями витрат, а у вигляді субсидій. Це означає, що директори шкіл зможуть самостійно вирішувати, на що і скільки витратити, а головне, скільки і яких платних гуртків і додаткових занять організувати.

Третя група - це автономні установи, в розряд яких потрапляють тільки найсильніші, конкурентоздатніші організації, гроші яких зберігаються не в казначействі, а в комерційному банку. Саме вони отримують максимальну фінансову свободу, і можуть не лише здійснювати платні послуги, але і витрачати доходи за власним розсудом, регулярно звітуючи про свої витрати і зробивши прозорими усі фінансові звіти.

Вирішувати, до якої категорії зарахувати ту або іншу школу, належить Міносвіти та місцевим органам влади.

Встановлення шкільної автономії у сфері фінансового управління має здійснюватися в напрямку розділення бюджет­ного фінансування освітніх установ на інституційне фінансування, тобто пряме фінансуван­ня навчальних закладів з бюджетів всіх рівнів, і персоніфіковані бюджетні кошти, що надходять в систему через учнів.

Реалізація цього принципу передбачає, що навчальні заклади фінансуються за рахунок коштів бюджету пропорційно кількості учнів («подушне фінансування») в розмірах, що за­безпечують умови надання освітніх послуг в обсязі і кількості годин, встановлених на дер­жавному рівні. Все, що перевищує цей обсяг, є додатковими освітніми послугами, платними для всіх.

Для частини населення витрати на додаткові освітні послуги можуть компенсувати­ся за рахунок витрат бюджету, що направляються на освіту або підтримку соціально незахищених верств населення. Однак, значна частина батьків оплачують додаткові освітні послу­ги повністю або частково з власних коштів.

Цей підхід, на думку російських експертів, сприятиме стабілізації економічного стану системи загальноосвітніх закладів, посиленню гарантій реалізації конституційних прав громадян на здобуття освіти, впорядкуванню залучення позабюджетних коштів у систему освіти.

Таким чином, практики розвинутих країн, а також досвід країн пострадянського суспільства дозволяють впроваджувати в Україні систему фінансування  «Кошти йдуть за учнем», мінімізуючи ризики – політичні, соціальні, економічні.

Що пропонується ?

Запропонуємо основні риси просування у найближчий час зазначеної економічної реформи в нашій країні.

1. Визначити нормативний «освітній кошик» 1 учня окремо для початкової, основної та старшої школи, виходячи з Державного стандарту загальної середньої освіти та Державних санітарно-гігієнічних норм.

2. Підрахувати реальні можливості фінансування 1 учня у 2015 році, виходячи з реальної суми бюджетних видатків на загальну середню освіту та кількості учнів, які її отримують.

3. Прийняти рішення про потенційні джерела дофінансування у зв’язку з прогнозованою різницею розрахунків у варіантах за пп. 1 та 2.

4. Оскільки для практичного вирішення питань за пп.1-3 на даний час відсутні структури, які здатні їх ефективно (за терміном часу, незаангажовано тощо) вирішити, пропонується при Кабінеті Міністрів утворити тимчасову міжвідомчу робочу «фокус-групу експертів» з делегуванням до її складу представників Міносвіти, Мінекономіки, Мінюсту, Мінпраці та соціальної політики, галузевих профспілок.

5. Зазначену реформу бажано впроваджувати поетапно протягом 2-10 років, тому на  першому етапі окремим розпорядженням Кабінету Міністрів визначити базу пілотного експерименту у 2015 році, який стосуватиметься:

а) усіх шкіл визначеного регіону великого міста ( наприклад, Львів), де запровадити ваучерний підхід;

б) окремих пілотних шкіл умовно сільського регіону (наприклад, Житомирська область).

6. Оскільки нормативне фінансування за схемою «Кошти йдуть за дитиною» вимагає застосування нових формульних розрахунків, їх потрібно визначити «фокус-групі експертів»  . На підставі досвіду поки що пропоную наступну формулу:

ЗВ=( N_п *Y_п + N_о *Y_о + N_ст *Y_ст + M + K + I )*T_ш *T_м

де

ЗВ – загальні витрати, передбачені на школу (на рік);

N_п , N_о, N_ст  - нормативи витрат на освіту одного учня (на рік) відповідно для початкової, основної та старшої шкіл;

Y_п ,Y_о ,Y_ст – кількість учнів у початковій, основній, старшій школах;

М – компонент на утримання школи в залежності від стану її матеріально-технічної бази;

К – компонент для забезпечення та утримання комп’ютерного обладнання, інших технічних засобів навчання;

І – компонент для забезпечення елементів інклюзивної освіти;

T_ш – коефіцієнт, пов’язаний з типом школи;

T_м  - коефіцієнт, пов’язаний з типом місцевості (міська, сільська, гірська).

Основні проблеми та ризики при впровадженні схеми «Кошти йдуть за учнем»:

а) змінюються функції школи, органів управління освітою та батьківської громадськості;

б) конкуренція між школами за кожного учня переходить з іміджевої на економічну площину;

в) зростає роль батьківської громадськості у державно-громадському управлінні школою;

г) виникає опір значної частини керівників шкіл та працівників управлінь освіти, які побоюються змін;

д) потребує суттєвого підвищення економічна кваліфікація керівників шкіл та управлінь освіти, голів батьківських комітетів;

е) з’являється потреба створення бази даних по учням, які вчаться у бюджетних школах, прийняття рішень щодо фінансування освіти учнів, які вчаться у приватних школах, та учнів,  які тимчасово проживають у даній територіально-адміністративній одиниці;

ж) необхідно визначити суб’єкт фінансування за новою формулою: школа або сім’я (впровадження освітнього ваучера);

з) можлива реструктуризація (між школами) контингенту учителів або взагалі їх певне скорочення, що викличе опір, підтриманий профспілками;

и) можливе використання факту ризиків окремими політиками у власних політичних цілях або у зв’язку з їх економічною та освітньою некомпетентністю. 

Корисні посилання.

1. Законодавче та нормативно-правове забезпечення автономії загальноосвітнього навчального закладу: методичний посібник для керівників освіти/за заг. ред. Ю. Шукевича, - К.,Майстер книг, 2011.

2. Шкільний бюджет: навчально-методичний посібник для керівників освіти/ за заг. ред. Ю. Шукевича, -К., Таксон,2011.

3. Ю. Шукевич. Шкільний бюджет та громадські організації, education-ua.org/ua/articles/261.

4. Ю. Шукевич. Далі чекати не можна! (розвиток автономії шкіл як стратегія забезпечення економічної ефективності та якості загальної середньої освіти), education-ua.org/ua/articles/288.

5. Ю.Шукевич. Управління школою:європейські реалії та українські перспективи, education-ua.org/ua/articles/224.

6. Л. Паращенко. Фінансування шкільної освіти:більше чи ефективніше?, education-ua.org/ua/articles/264.

7. Проект «Концепції розвитку освіти України на період 2015-2025 років», mon.gov.ua/pr-viddil.

8. Л. Гриневич. План демонополізації освіти і науки, education-ua.org/ua/articles/218. 

Юрій Шукевич, Голова ГО « Асоціація керівників шкіл м. Києва»