З часу прийняття нового Закону України «Про вищу освіту» (2014) на жаль мало свідчень якісного прориву у цій сфері. Радше навпаки, складається враження, що криза вищої освіти поглиблюється.

Як і будь-який сектор економіки, вища освіта потребує інвестицій, мотивацій, конкуренції і свободи.  Якщо її розглядати як сферу виробництва освітніх послуг, то її можна оцінювати в категоріях продуктивності та ефективності. Втім не слід забувати, що основна мета закладів вищої освіти, як державних, так і недержавних – це все ж таки не прибуток, а нова якість життя кожної окремої людини та стабільність суспільства в цілому. Інвестиції у вищу освіту – це питання соціальної відповідальності і безпеки.

За офіційною статистикою, у 2016 році в Україні було 288 вищих навчальних закладів, з них 208 державних. З часу 2010 року їхня кількість зменшилася на 42 заклади, в т.ч. державних – на 23.

Не секрет, що річний бюджет поважного українського університету в середньому в 500 разів менший, ніж річний бюджет авторитетного західного університету.

Втім проблема фінансування охоплює не лише питання кількості коштів, але й механізмів фінансування, а також супутнього регулювання, яке впливає на розподіл цих коштів. Стимули для розвитку вищих навчальних закладів залежать від загальної економічної політики держави. У тому числі це стосується демонополізації цієї сфери, створення умов, за яких продуктивність та інновації даватимуть більше прибутку, ніж «статус», преференції чи політичні зв’язки.

Реформа фінансування вищої освіти розпочалася два роки тому, коли було впроваджене так зване адресне розміщення державного замовлення. По суті ця система діє за принципом «бюджетне місце за студентом»: вступник, який через участь у національному конкурсі отримує право здобувати вищу освіту за кошти державного бюджету, приймає рішення про те, в якому ВНЗ він буде навчатися, і «приносить» туди бюджетне місце.

На сьогодні результати цієї реформи дозволили виявити вищі навчальні заклади та спеціальності, які користуються більшою чи меншою популярністю серед студентів, а також певні тенденції до профілізації ВНЗ.

Звичайно, конкуренція між вищими закладами зросла, проте поки що жодні оцінювання не фіксують помітного зростання якості ВНЗ, у тому числі тих, які начебто утримують пік популярності. З непопулярними вишами ситуація ще гірша: зниження кількості студентів кидає їх у паніку, але не стимулює до нарощування якості освіти, тому що ресурсів для цього стало ще менше. На сьогодні система вищої освіти як ціле перебуває у стані стагнації, не залежно від того, чи є ВНЗ більш популярним серед студентів, чи менш. В таких умовах без серйозного перегляду політики фінансування втримати вищі навчальні заклади від «вимирання» та масштабних скорочень неможливо. Власне, слова «скорочення вищих навчальних закладів» мало кого лякають, а багатьом навіть здаються цілком бажаними. Але чи дійсно скорочення, «оптимізація» чи ліквідація є конструктивним рішенням проблеми?

Існує міф про надто велику кількість закладів вищої освіти в Україні. Очевидно, що він вигідний сильним вишам, які готові «проковтнути» слабших. Проте, ліквідація слабких в недалекій перспективі зачепить і сильних. В першу чергу це відобразиться на долі здобувачів наукових ступенів, для яких не буде робочих місць. Їх число буде природним чином скорочуватися і це, зрештою, призведе до занепаду наукових шкіл. На відміну від звичайних підприємств, закриття ВНЗ є соціально небезпечним. Воно викликає опір не лише через скорочення робочих місць, але й тому що призводить до знищення унікального академічного середовища, націленого на приріст знань і формування інтелектуального капіталу. Це соціальна травма не лише для колективу, але й для навколишнього суспільного оточення.

Проте навіть у разі закриття одних закладів, навряд чи можна очікувати, що у інших з’явиться більше ресурсів чи стимулів для підвищення якості освіти.

За підрахунками Академії фінуправління, середня вартість підготовки одного студента бакалаврату, що навчався за бюджетні кошти, у 2015 році складала 28,4 тисяч гривень на рік, у 2016 – 30,6 тисяч гривень.

Важливо при цьому розуміти, які затрати входили до цієї вартості. Серед цих затрат найважливішими були:

(1) витрати, безпосередньо та опосередковано пов’язані з навчанням (переважно заробітна плата викладачів) (60-64% вартості),

(2) витрати на виплату академічної стипендії і соціальне забезпечення студентів (29-33%),

(3) оплата комунальних послуг та утримання приміщень (7%).

Слід зауважити, що всі ці витрати є в тій чи іншій мірі стабільними, плановими величинами, незалежними від якості освіти. Оплата державою вартості навчання студентів практично недотична до бажання ВНЗ інвестувати у модернізацію своїх освітніх програм і дуже мало надає можливостей для заохочення викладачів.

Варто звернути увагу на питання оплати праці викладача, оскільки саме він є носієм якості вищої освіти. В нині існуючих умовах заробітна плата середньостатистичного доцента зі стажем, приміром, десять років в середньостатичному ВНЗ може складати в середньому від 5 до 7 тисяч грн. Втім навіть для цієї, мізерної за європейськими мірками суми заробітної плати, викладач повинен, умовно кажучи, набрати навантаження на ставку. Згідно з Законом «Про вищу освіту», це має становити 600 годин академічної роботи на рік, хоча на практиці ВНЗ може встановлювати і більше, керуючись реальними потребами. Існує жорстка прив’язка кількості ставок у ВНЗ до кількості студентів.

 Постанова КМУ №1134 від 17 серпня 2002 р. встановлює нормативи чисельності студентів на одну штатну посаду викладача. За нормальних обставин при зменшенні кількості студентів можна було б очікувати, що викладачі зможуть більше приділити їм уваги і таким чином краще навчати. Проте на практиці це неможливо.

Робоче місце викладача залежить виключно від кількості студентів, а не від якості викладання.

Таке регулювання призвело до відвертої гонитви вищих навчальних закладів за формальною кількістю студентів, незалежно від рівня їхньої підготовки чи мотивації до навчання. Фальсифікації і приписування чисельності студентів «на папері» задля збереження ставок і робочих місць стало необхідністю саме завдяки цьому нормативному документу. Деструктивність цієї постанови важко переоцінити тим більше, що вона «рекомендує» застосовувати прописані нормативи навчальним закладам всіх форм власності, тобто не лише державним, а й комунальним і навіть приватним.

Звертає на себе увагу також Наказ МОН №450 від 07.08.2002, який затверджує переліки основних видів методичної, наукової і організаційної діяльності викладачів і «норми часу для планування і обліку навчальної роботи». Треба розуміти, що ні європейські стандарти якості, ні студентоцентричний підхід у вищій освіті не можуть бути реалізовані за умов дотримання встановлених згори норм часу на виконання роботи зі студентами, потреби і здібності яких завжди різні. До того ж, оскільки оплата праці викладача залежить від кількості навантаження, а норми часу на різні види цього навантаження мізерні, викладач об’єктивно зацікавлений набрати побільше «годин» і фізично не спроможний приділити достатньо уваги студентові. Слід звернути увагу, що цим наказом встановлена норма у 15 хвилин на перевірку студентського реферату, 3 години на керівництво підготовкою курсової роботи. Для керівництва дипломною роботою бакалавра наказ встановлює норму 25 годин, магістра – 40 годин, кандидата чи доктора наук – 50 годин на рік. Таке нормування праці стало причиною катастрофічного зниження якості наукового консультування. Саме цей наказ слід вважати передумовою масового поширення плагіату в нашій вищій освіті. Не буде великим перебільшенням сказати, що постанова №1134 та наказ № 450 в умовах демографічного спаду тримають українську вищу освіту у стані стресу і депресії. Їх скасування і надання відповідних повноважень вищим навчальним закладам слід здійснити якомога скоріше.

Бюджетний кодекс, прийнятий у 2010 році, також відіграв помітну роль в економічному занепаді нашої вищої освіти, зокрема, через позбавлення вишів будь-якої фінансової автономії. Згідно з цим Кодексом, власні надходження державних ВНЗ, що складають спеціальний фонд, були віднесені до коштів державного бюджету. Як правило, це кошти за оплату студентів, що навчаються на контракті. Будь-які позабюджетні фонди створювати при цьому було заборонено. Кошти загального, як і спеціального фондів повинні зараховуватися на рахунок державного казначейства і таким чином піддаватися додатковому контролю. Бюрократичні перешкоди, що виникають у процесі використання цих коштів, зазвичай є згубними для міжнародних наукових проектів, без яких вища освіта не може існувати.

Не те, щоб за останні роки зовсім нічого не було зроблено для дерегуляції сектору вищої освіти, але заходи в цьому напрямку не принесли помітних результатів. Потрібна більш послідовна і комплексна реформа.

Слід сказати декілька слів про ті концепції реформи фінансування вищої освіти, які напрацьовувалися керівництвом профільного міністерства після 2014 року.

Концепція реформи, розроблена ще за міністра С. Квіта, передбачала, що фінансування ВНЗ має здійснюватися з чотирьох фондів, які слід було створити.

Фактично це мав бути розподіл державних коштів на чотири частини – базове (блочне) фінансування, соціальний фонд, фонд розвитку і фонд державної цільової підтримки.

Базове фінансування мало нараховуватися з коштів державного бюджету за формулою, заснованою на оцінці результатів роботи вищого навчального закладу (т. зв. performance-based funding).

Критерії оцінки досягнень мали охоплювати:

(1) кількість студентів,

 (2) працевлаштування випускників,

(3) якість науково-дослідницької діяльності,

(4) обсяги залучення недержавних наукових грантів,

(5) міжнародну співпрацю.

 Соціальний фонд мав призначатися лише для виплати стипендій (при цьому академічні та соціальні стипендії мали бути розмежовані, але загалом фінансуватися з одного фонду). Цим планувалося запобігти бажанню ВНЗ заощаджувати на стипендіях студентів з метою покриття інших витрат.

Кошти для капітального та інституційного розвитку ВНЗ мали б надходити зі фонду розвитку вищих навчальних закладів. Цей фонд мав керуватися незалежною наглядовою радою і надавати фінансування на проектній основі і засадах конкуренції. Фонд державної цільової підтримки мав би забезпечити фінансування тим категоріям населення, яким держава чи політики хочуть надати пільги на здобуття вищої освіти.

Ключова проблема, врегулювання якої не було знайдене, полягала в тому, що впорядкування фондів ще не означало їх ефективного наповнення. До того ж адекватна оцінка здобутків закладів освіти потребувала значно ефективнішої роботи відповідних урядових структур, ніж реально це можна забезпечити.

Проект нинішнього Міністерства освіти і науки зберіг в собі ідею performance-based підходу і оцінки здобутків навчального закладу. Зокрема, цей підхід планують втілити шляхом надання вищим навчальним закладам бюджетного фінансування за формулою. Показники, які можуть бути застосовані для формули і які обговорюються сьогодні, охоплюють (1) кількість студентів, (2) співвідношення цін освітніх послуг за спеціальностями та (3) «якісних показників» ВНЗ. Деталі формули ще будуть розроблятися МОН, щоправда вони саме і викликають певні застереження у експертів. Зокрема, існує слушне побоювання, що індикатори, які використовуються для розподілу фінансування, можуть стати самоціллю для ВНЗ, що збільшить ризик їх імітації. Крім того, викликає питання що таке «ціна за спеціальностями» і хто саме буде її встановлювати. Якщо ціни будуть орієнтуватися на нинішню вартість освітніх послуг з усіма її традиційними складниками (див. вище), то навряд чи можна очікувати достатньо ресурсів для розвитку вищої освіти.

Слід зауважити, що напрацювання нинішнього МОН вже стали частиною урядової політики. Зміни до Бюджетного кодексу на 2018 рік  (законопроект 7116) передбачають доповнення до статті 87, якою регулюються видатки з Державного бюджету України. Законопроект вводить нову норму, згідно з якою, розподіл державних видатків між вищими навчальними закладами буде здійснюватися на основі формули, в основі якої лежать параметри «кількості здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями та спеціальностями і співвідношення вартості послуг, рівень результатів ЗНО вступників, показники якості освітньої і наукової діяльності ВНЗ».

Але найважливішою новацією реформи має стати все ж таки відмова від статусу бюджетної установи для ВНЗ (принаймні більшої їх частини). Власне, усвідомлення необхідності цього було ще у попереднього керівництва МОН. Воно планувало впровадити новий юридичний статус для ВНЗ з метою надання їм фінансової автономії і гнучкості у використанні коштів, зокрема, права встановлювати конкурентні розміри оплати праці та самостійно визначати кількість працівників і норми навантаження (у тому числі відійти від штатних нормативів і тарифної сітки). Щоправда це прогресивне рішення Міністерство С. Квіта так і не змогло реалізувати.

Концепція нинішнього МОН пропонує надати вишам статус неприбуткових закладів освіти – отримувачів бюджетних коштів. Автори концепції виходять з того, що статус бюджетної установи накладає на державні ВНЗ (а їх у нас більшість) надто великі обмеження. Зокрема, вони відображаються на дослідницькій діяльності та міжнародних зв’язках. Оперативне і ефективне використання валютних надходжень від зарубіжних фондів, реалізація міжнародних дослідницьких проектів, залучення до навчального процесу іноземних викладачів є значно ускладненим в умовах регулювання, що існує для бюджетних установ. Постійний контроль за економією бюджетних коштів створює труднощі з оплатою поїздок викладачів на наукові конференції, особливо міжнародні (в окремих випадках вони змушені для цього брати відпустки за свій рахунок).

Крім цього, МОН пропонує розширення майнових прав ВНЗ, а саме надання їм права господарського відання замість права оперативного управління їхнім майном, власником якого dejure є держава.

При цьому, реформа передбачає розширення повноважень наглядових рад ВНЗ, зокрема, в частині контролю за належним використанням майнових прав. Наглядові ради мають формуватися на конкурсних засадах, з подальшою оплатою праці їхніх членів. Мабуть варто було б подумати про надання наглядовим радам не лише функцій контролю, але корпоративного управління, що призвело б до  інституційного зміцнення державних ВНЗ, але так далеко автори проекту поки що не зайшли.

Проект реформи націлений на сприяння внутрішнім інвестиціям закладів освіти. Зокрема, через надання їм права повністю використовувати кошти від оренди майна (сьогодні 50% цих коштів направляються в державний бюджет), а також максимально сприятливі податкові умови.

Втім цього може виявитися недостатньо.

Попри поширене в українському суспільстві переконання, що за освіту має платити держава, стає зрозуміло, що нашій державі найближчим часом не вистачить ресурсів для модернізації вищих навчальних закладів.

Звичайно, в таких умовах слово «оптимізація» спокушає своєю уявною раціональністю. Власне, більшості посадовців та політиків поки що нічого розумнішого на думку не спадає. А проте,  варто було б подумати про активніше залучення приватних партнерів і бізнесу до фінансування освітніх інституцій, у тому числі забезпечивши для цього відповідні економічні стимули.

Варто виходити з того, що потрібність закладу освіти не може вимірюватися нормативами кількості студентів, до того ж встановленими півтора десятка років тому. Крім того, в освіті, як і в будь-якій іншій галузі, корпоратизація або навіть зміна власника є все ж таки набагато меншим злом, ніж закриття, яке неодмінно тягне за собою скорочення робочих місць і соціальне напруження. Вочевидь продумана інвестиційна політика могла дати багатьом, нині слабким вишам друге дихання.

Робочою групою, що готувала до другого читання проект Закону України «Про освіту», були напрацьовані зміни до законодавства, згідно з якими має бути дозволене співзасновництво закладів освіти приватними партнерами разом із державою, а майно закладу освіти, якщо воно не використовується в навчальному процесі, може бути вкладом у спільну діяльність, або ж передане в оренду, концесію чи оперативне управління приватним партнерам. Ці зміни не були прийняті Верховною Радою через опір популістських політичних сил, хоча вони могли б дати більше стимулів для бізнесу інвестувати в освіту та проявляти соціальну відповідальність. На жаль, популістські упередження ніяк не корелюють з економічною та соціальною ефективністю.

Необхідно розуміти, що комплексна дерегуляція та створення сприятливого економічного клімату є критично важливими для вищих навчальних закладів. Без цього мало шансів досягти будь-якої, порівнянної зі світовими стандартами, якості вищої освіти. Немає жодного практичного сенсу рахувати «якісні показники» і «перформенси», аж доки ситуація не буде відрегульованою так, щоб тут з’явилися хоча б якісь серйозні напрацювання. Хотілось би сподіватися, що людям, які прийматимуть відповідні рішення, вистачить сміливості завершити реформу, зробити її не половинчастою, а послідовною і результативною. Хоча опір і сумніви, які їм доведеться долати для цього, можуть виявитися надто сильними.