Цю суперечність дуже чітко виявила першій заступник Міністра освіти і науки України І. Совсун, яка в одному з обговорень на Фейсбук [3] зазначила, що "… направду те, яку модель зрештою буде обрано, залежить від ціннісних і ідеологічних установок політичних сил, які матимуть більшість у парламенті і формуватимуть уряд. На жаль, наші політичні сили настільки уніфіковані і водночас розмиті в ідеологічному плані, що було б наївним очікувати від них розуміння того, якою є їх ідеологічна позиція і як вона відбивається в розробці, до прикладу, реформи освіти чи медицини … Тому ми в результаті отримуємо "стратегії реформ", які складаються з простого переліку сфер життя суспільства, без жодних орієнтирів щодо того, в якому напрямі будуть ці реформи рухатись. Адже всім зрозуміло, що до "покращення"… В поточному дискурсі щодо реформ настійливо розвивається бачення, що є єдині і самоочевидні реформи, які треба лиш трошки дотиснути… Направду ж шляхів реформування є також дуже багато, і їх варіації значно ширші ніж (а) ті, які робляться, щоб вкрасти бабло, і (б) ті, які призведуть до покращення".

Не варто очікувати і того, що експерти, наукові центри чи якісь інші структури прийдуть до єдиного розуміння цілей реформ, не кажучи вже про їх зміст. Цього не може бути, тому що є різні групи інтересів (студенти, викладачі, адміністрація, роботодавці, ...), які по-різному бачать цілі реформ. А в деяких відношеннях вони взагалі мають протилежні цілі. До того ж і самі ці групи дуже неоднорідні. Усередині них теж є підгрупи з різними і протилежними цілями. Достатньо згадати студентів, частина яких прагне отримати затребувану суспільством професію, а інша частина – весело провести час. Певна частина викладачів очікує з боку держави заходів, які б надали змогу активніше інтегруватися до світового освітнього і наукового простору. І є значна частина інших – які прагнуть до спокійного життя і стабільної зарплати. Тому для держави метою наступних реформ має бути встановлення більш-менш прийнятних для всіх правил гри (мовою закону – розроблення державної політики в сфері освіти), які б визначали певні стимули та обмеження і створювали іншим групам інтересів можливість самостійно вибудовувати цивілізовані відносини між собою в рамках цих обмежень. При цьому слід розуміти, що ці правила не будуть цілком задовольняти жодну з груп інтересів. Скоріше, як нещодавно висловився з іншого приводу відомий американський дипломат Генрі Кіссинджер, потрібно забезпечити певний баланс їх незадоволення.

Переважна більшість статей нового закону вже діє, а це вимагає пришвидшення змін, як на рівні загальнодержавного регулювання вищої освіти, так і на рівні внутрішньоуніверситетських норм. Гострота цього питання значною мірою пояснюється тим, що окремі старі нормативи де-юре вже не діють, а нових ще немає.

До першочергових завдань просування реформи я б зарахував перегляд нормативної бази вищої освіти (накази МОН, загальні Положення, стандарти, переліки спеціальностей і галузей знань, ...). Існує багато питань стосовно того, які саме нормативні документи і коли треба скасовувати чи корегувати. І багато варіантів відповідей на них. Бо кожне з таких рішень тягне за собою низку нових великих і малих проблем, які потрібно буде вирішувати. Однак є і безперечні речі. По-перше, треба скасовувати те, що з тих чи інших причин не працює (несприйняття переважною більшістю громадськості, відсутність потрібних для реалізації фінансів, кадрів, інформації, ...). Досить часто такі непрацюючі норми стають джерелом корупції. По-друге, треба скасовувати те, що прямо суперечить новому закону. Зокрема, відмінити регламентацію того, що перейшло до сфери компетенції ВНЗ, і дати чіткий сигнал університетам про те, що МОН та інші державні установи надалі у вирішення відповідних питань втручатися не будуть. Серед норм, які цілком або частково не відповідають новому закону і відтак мають бути скасовані чи скореговані, можна назвати постанови Кабінету Міністрів України:

"Про ліцензування діяльності з надання освітніх послуг", № 1019 від 08.08.2007;

"Про ліцензування освітніх послуг", № 380 від 29.08.2003;

"Про затвердження Положення про акредитацію вищих навчальних закладів і спеціальностей у вищих навчальних закладах та вищих професійних училищах", № 978 від 09.08.2001;

"Про Порядок працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка яких здійснювалась за державним замовленням", № 992 від 22.08.1996 та деякі інші.

Також потрібно приводити у відповідність з новим законом про вищу освіту або скасовувати велику кількість Наказів МОН, зокрема:

"Про затвердження Типових штатних нормативів вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації", № 60 від 23.01.2014;

"Про затвердження Типових штатних нормативів вищих навчальних закладів ІІІ-ІV рівнів акредитації", № 26 від 1.01.2014;

"Про затвердження Положення про порядок створення та організацію роботи державної екзаменаційної комісії у вищих навчальних закладах України", № 584 від 24.05.2013;

"Про затвердження Державних вимог до акредитації напряму підготовки, спеціальності та вищого навчального закладу", № 689 від 13.06.2012;

"Про затвердження Ліцензійних умов надання освітніх послуг, Порядку здійснення контролю за отриманням ліцензійних умов надання освітніх послуг, Положення про експертну комісію та порядок проведення ліцензійної експертизи та Типового положення про регіональну експертну раду з питань ліцензування та атестації навчальних закладів", № 847 від 24.12.2003;

"Про  затвердження Положення  про  порядок затвердження та погодження статутів вищих та     професійно-технічних навчальних закладів у Міністерстві  освіти України", № 370 від 27.10. 1999;

"Про затвердження  Положення про організацію навчального процесу у вищих  навчальних закладах", № 161 від 02.06.1993

"Про затвердження Положення про проведення практики студентів вищих навчальних закладів України", № 93 від 08.04.2003 та багато інших.

Однією з основних цілей, які декларувалися при ухваленні нового закону, було забезпечення автономії університетів. Багато хто розуміє це неправильно – так, що держава перестає втручатися у рішення ВНЗ з багатьох питань, але продовжує фінансувати реалізацію цих рішень. Однак автономія – це не тільки нові права, але і додаткова відповідальність, яка, відверто кажучи, багатьом університетам не по силам. І саме це є одним з основних джерел опору реформам. У цих питаннях МОН слід виявити твердість, оскільки іншого шляху вирішення існуючих проблем не існує. У держави сьогодні немає ресурсів для того, щоб продовжувати фінансувати імітацію вищої освіти. Однак тим ВНЗ, які виявляться неконкурентоспроможними, треба надати певний час і певні можливості відшукати ті ніші та сфери діяльності, де вони зможуть бути корисними для суспільства.

Стосовно автономії університетів є ще одна проблема. Багато фахівців справедливо зазначають, що за новим законом автономію отримує, переважно, керівництво університетів. Але, усуваючи певні механізми впливу на керівництво вищих навчальних закладів згори, новий закон не створює дієвих механізмів запобігання зловживанням керівництва всередині університетів. Втім мало хто розуміє, що така ситуація зберігатиметься у будь-якому випадку, незалежно від того, що саме буде написано у законі або підзаконних нормативних документах, поки реальне фінансування йде зверху вниз – від МОН до керівників університетів, а потім на факультети і кафедри.

Для того, щоб факультети (інститути), кафедри та окремі викладачі відчули автономію, треба щоб фінансові потоки у ВНЗ йшли не тільки зверху вниз, але і знизу вверх. В СРСР централізація управління у сфері вищої освіти була не меншою, ніж сьогодні. І значно більшою, ніж передбачається новим законом. Однак провідні ВНЗ значно менше залежали від міністерства, а провідні кафедри цих ВНЗ від їх керівництва, бо мали можливість укладати серйозні госпдоговори з підприємствами. Тим самим вони забезпечували додаткове фінансування не тільки собі, а й своїм вищим навчальним закладам. А відтак – отримували істотну автономію і незалежність від керівництва. В деяких випадках, скоріше керівництво університетів у деяких відношеннях залежало від провідних кафедр та професорів. Те саме властиве і багатьом європейським та американським університетам – "автономія" їх викладачів та структурних підрозділів багато в чому базується на можливості отримувати цільове фінансування (у тому числі й державне) незалежно від керівництва своїх університетів. Новий закон робить деякі кроки у цьому напрямі – зміна принципів розподілу держзамовлення, управління банківськими рахунками тощо. Але якийсь ефект від того, що держзамовлення буде фінансувати не ВНЗ, а студентів, з'явиться, у кращому випадку, через рік. А реалізація можливості вільно розпоряджатися позабюджетними коштами істотно залежить від наявності цих коштів і, відповідно, від загального стану економіки.

Невизначеними сьогодні є питання, пов’язані з ліцензуванням та акредитацією вищих навчальних закладів, напрямів і спеціальностей вищої освіти. Новий закон скасував акредитацію вищих навчальних закладів, а також поняття рівнів акредитації ВНЗ. Але досі продовжують діяти нормативні акти, які його використовують. Наприклад, це стосується Постанови Кабінету міністрів України № 257 від 04.03.2004 [4], що врегульовує призначення пенсії та виплату грошової допомоги у разі виходу на пенсію науково-педагогічним працівникам вищих навчальних закладів.

Існує велика кількість невирішених питань, які стосуються продовження терміну дії ліцензій ВНЗ на освітню діяльність за напрямами і спеціальностями вищої освіти, де термін дії ліцензії вже закінчився або закінчується найближчим часом. Діючи нормативи передбачають, що для цього потрібно пройти процедуру акредитації, яку організовує Державна акредитацій на комісія. Але за новим законом (і відповідні статті вже набули чинності!):

немає поняття акредитації напрямів і спеціальностей; замість цього запроваджена акредитація освітніх програм, яка має оцінювати їх та/або освітню діяльність ВНЗ за цими програмами на предмет:

відповідності стандарту вищої освіти;

спроможності виконати вимоги стандарту та досягти заявлених у програмі результатів навчання;

досягнення заявлених у програмі результатів навчання.

немає стандартів вищої освіти та стандартів освітньої діяльності ВНЗ  їх ще треба розробити для кожної спеціальності і погодити з Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО);

немає переліку спеціальностей, який також має бути погоджений з НАЗЯВО;

ліцензування та акредитацію повинно проводити НАЗЯВО, яке ще не сформоване (закон відводить на це термін до 06 червня 2015 р.); воно ж тепер отримало повноваження із визначення критеріїв оцінки якості освітньої діяльності.

Тож хто і що саме може сьогодні ліцензувати та акредитувати? Тому не дивно, що окремі керівники МОН і Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти неодноразово висловлювали пропозиції щодо продовження терміну дії чинних ліцензій до створення Національного агентства і затвердження нової нормативної бази ліцензування та акредитації. Але таке рішення досі не прийнято. Є певні зауваження керівництва управління ліцензування, акредитації та нострифікації МОН з цього приводу. Зокрема, звертається увага на низьку якість підготовки фахівців в окремих вищих навчальних закладах, а також відсутність студентів в деяких з них. Це слушні зауваження. Але чи підвищиться якість вищої освіти від переведення слабких студентів до інших університетів? Насправді ця якість закладається ще на рівні загальної середньої освіти. Також низька якість у значній мірі є наслідком державної політики, яка протягом багатьох останніх років була спрямована на практично поголовне охоплення випускників шкіл вищою освітою. Що ж до відсутності студентів, то чи дійсно наявність ліцензій за відсутності студентів є першочерговою проблемою, якою сьогодні потрібно перейматися МОН? Чи може краще пришвидшити розробку переліку спеціальностей і стандартів вищої освіти та освітньої діяльності ВНЗ?

Ще одним питанням, яке потребує швидкого вирішення, є організація підсумкової атестації випускників вищих навчальних закладів. Сьогодні її регламентує Положення про порядок створення та організацію роботи державної екзаменаційної комісії у вищих навчальних закладах України, затверджене Наказом МОН № 584 від 24.05.2013 [5]. Але новий закон не передбачає створення державних екзаменаційних комісій. Відповідно до статті 6.2, "Атестація осіб, які здобувають ступінь молодшого бакалавра, бакалавра чи магістра, здійснюється екзаменаційною комісією … відповідно до положення про екзаменаційну комісію, затвердженого вченою радою вищого навчального закладу… Атестація осіб, які здобувають ступінь магістра, може здійснюватися у формі єдиного державного кваліфікаційного іспиту за спеціальностями та в порядку, визначеними Кабінетом Міністрів України". До кінця 2014 р. атестацію випускників можуть здійснювати створені за старими нормами державні екзаменаційні комісії. Але термін їх повноважень скоро закінчиться. А вже у січні потрібно випускати фахівців (насамперед, випускників 1,5-річних магістратур) за новими правилами, яких поки ще немає. У зв’язку з цим, потрібно скасувати дію Наказу № 584. Також було б доцільно підготувати Лист МОН з рекомендацією вищим навчальним закладам терміново затвердити нові власні Положення з цього питання, які б враховували вимоги нового закону і специфіку університетів. При цьому за основу цих Положень університети могли б взяти норми Наказу № 584, які не суперечать новому закону.

Одним з основних документів, що регламентує життєдіяльність вищих навчальних закладів і багато у чому суперечить новому закону, є Положення про організацію навчального процесу, затверджене Наказом МОН № 161 від 02.06.1993 [6]. Воно яскраво ілюструє недоліки системи управління вищою освітою, яка склалася у попередні роки, бо багато у чому не відповідало вже попередньому закону про вищу освіту, який набув чинності ще у 2002 р. Сьогодні це Положення не відповідає вже не тільки окремим нормам, але і концепції чинного закону. Відмінності починаються від самої назви документа, бо новий закон використовує значно ширше поняття освітнього (а не навчального) процесу. Від самого початку ми бачимо істотні відхилення цього Положення від вимог чинного законодавства як у розумінні певних базових понять, так і у формулюванні конкретних норм. Зокрема, вже у перший його статті згадуються скасовані державні стандарти освіти і давно не діючий Закон Української РСР "Про мови в Українській РСР". Істотно інше розуміння, порівняно із новим законом, вкладається до поняття змісту вищої освіти. Не випадково серед першочергових заходів МОН з імплементації закону про вищу освіту значиться і прийняття Положення "Про організацію освітнього процесу". Але чи дійсно існує необхідність у такому Положенні?

Регламентація питань організації освітнього процесу з боку держави за новим законом полягає, по-перше, у деяких нормах самого закону, по-друге, у запровадженні стандартів освітньої діяльності ВНЗ за спеціальностями та рівнями вищої освіти і перевірці їх виконання при ліцензуванні та акредитації освітніх програм. Жодних інших повноважень з питань організації освітнього процесу ані МОН, ані іншим органам державної влади закон не надає. Тож з погляду державного регулювання освітнього процесу значно важливішою проблемою є не розробка Положення про його організацію, а розробка стандартів освітньої діяльності ВНЗ.

Організації освітнього процесу присвячений розділ IX та деякі статті інших розділів закону. Зокрема, стаття 47 дає визначення освітнього процесу і зазначає, що "Положення про організацію освітнього процесу затверджується вченою радою вищого навчального закладу відповідно до законодавства". Статті 49, 50 визначають основні форми навчання (очна – денна та вечірня й заочна, або дистанційна), форми організації освітнього процесу (навчальні заняття, самостійна робота, практична підготовка, контрольні заходи) та види навчальних занять (лекція; лабораторне, практичне, семінарське, індивідуальне заняття; консультація). При цьому зазначається, що ВНЗ можуть поєднувати форми навчальних занять і встановлювати інші форми освітнього процесу та види навчальних занять. Стаття 51 визначає, що "практична підготовка осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах, здійснюється шляхом проходження ними практики на підприємствах, в установах та організаціях згідно з укладеними вищими навчальними закладами договорами або у його структурних підрозділах, що забезпечують практичну підготовку".

Крім цього статті 9, 10 встановлюють основні складові стандартів вищої освіти і освітньої діяльності. Зокрема, відповідно до ст. 10.4, ВНЗ розробляє навчальні плани, що визначають "перелік та обсяг навчальних дисциплін у кредитах ЄКТС, послідовність вивчення дисциплін, форми проведення навчальних занять та їх обсяг, графік навчального процесу, форми поточного і підсумкового контролю". Крім цього, "на кожний навчальний рік складається робочий навчальний план, що затверджується керівником вищого навчального закладу". Стаття 16.2 визначає необхідність запровадження систем внутрішнього забезпечення якості, а також основні процедури та заходи, які повинні передбачати такі системи. Згідно із статтею 32.2.2, вищі навчальні заклади мають право "самостійно визначати форми навчання та форми організації освітнього процесу". Всі інші питання організації освітнього процесу передано до компетенції вищих навчальних закладів.

Зокрема, виходячи з вимог закону, потрібно передати вищим навчальним закладам право самостійно визначати доцільність існування, структуру, форму і способи затвердження таких документів, як:

структурно-логічна схема підготовки за освітньою програмою;

навчальні та робочі навчальні програми дисциплін;

індивідуальний навчальний план студента;

конспект лекцій, фондові лекції;

методичні вказівки до тих чи інших видів роботи;

види і форми поточного і підсумкового контролю, форми і методи реєстрації результатів навчання;

програми і щоденники практик;

журнали обліку роботи студентів та викладачів та ін.

Це не слід розуміти так, що всі ці та інші форми навчально-методичної і звітної документації треба терміново переробляти чи скасовувати. Зовсім ні. Наприклад, скасування традиційних форм обліку успішності студентів не відміняє необхідності видачі їм документів, в яких мають бути зазначені результати їх навчання. А для цього потрібно в тій чи іншій формі здійснювати облік цих результатів. Так само скасування традиційних форм планування і методичного забезпечення освітнього процесу не означає скасування необхідності власне планування та забезпечення. Але університети повинні самостійно визначитися з тим, які саме документи з організації освітнього процесу, крім тих, що зазначені безпосередньо у законі, і в якому вигляді їм потрібні. При цьому можна рекомендувати такі основні напрями дій:

широке застосування сучасних інформаційних технологій для організації і підтримки освітнього процесу;

забезпечення прозорості і відкритості основної інформації, що стосується організації освітнього процесу.

Наприклад вільно поширювана платформа для управління електронним навчанням Moodle [7], що набуває все більшої популярності в українських університетах, дає змогу у зручному для студентів форматі надавати їм всі необхідні навчально-методичні матеріали з дисципліни, підключати медіа- та зовнішні ресурси, організовувати конференції, обліковувати результати навчання, контролювати та оцінювати роботу студентів і викладачів тощо. Приклади реалізації деяких можливостей Moodle з організації освітнього процесу зображено на рисунку.

Рис. 1 – Приклади реалізації деяких можливостей системи Moodle з організації освітнього процесу

Але способи і форми подання навчально-методичної документації у цьому випадку можуть істотно відрізнятися від традиційних паперових форм. Чи потрібно за наявності таких електронних ресурсів готувати ще купу паперової документації, якою ніхто ніколи не користуватиметься, і яка потрібна тільки для звітів перед різноманітними комісіями?

Ще один крок, який, на мою думку, треба робити невідкладно. Маю на увазі формування системи відкритих інформаційних ресурсів, які б містили офіційні дані, потрібні, як експертам, так і тим, хто приймає рішення на рівні держави, регіонів, ВНЗ. Частково це передбачено новим законом. Зокрема, стаття 8 передбачає формування Єдиної державної електронної бази з питань освіти (ЄДЕБО), яка повинна містити:

відкритий реєстр вищих навчальних закладів з відомостями про кожен вищий навчальний заклад, видані йому ліцензії та сертифікати про акредитацію;

реєстр документів про вищу освіту, виданих чи офіційно визнаних в Україні;

реєстр сертифікатів зовнішнього незалежного оцінювання.

Стаття 16 закону вимагає оприлюднення результатів щорічного оцінювання здобувачів вищої освіти, науково-педагогічних і педагогічних працівників на офіційному веб-сайті вищого навчального закладу; забезпечення наявності інформаційних систем для ефективного управління освітнім процесом, а також публічності інформації про освітні програми, ступені вищої освіти та кваліфікації. Відповідно до статей 72, 73, 79, офіційні веб-сайти вищих навчальних закладів повинні публікувати:

статут та інші документи вищого навчального закладу, якими регулюється порядок здійснення освітнього процесу;

інформацію про склад керівних органів;

бюджет, кошторис на поточний рік та всі зміни до нього;

річний, у тому числі фінансовий, звіти, звіт про використання та надходження коштів;

інформацію про обсяги розміщеного державного замовлення в розрізі спеціальностей і рівнів вищої освіти;

розмір плати за весь строк навчання або за надання додаткових освітніх послуг;

інформацію щодо проведення тендерних процедур;

штатний розпис на поточний рік.

Однак бажано, щоб МОН конкретизувало, з одного боку, вимоги до інформації, що надаватиметься на цих ресурсах, а з іншого – розробило стандартизовані форми її подання. У перспективі можна було б ставити питання про те, що саме ця інформація буде використовуватися у процесі акредитації, ліцензування, контролю і т. і. А на місцях контролюючі органи проводитимуть тільки перевірку достовірності наданої інформації. Паралельно можна створювати механізми громадського контролю за достовірністю цієї інформації. Також доцільно передбачити автоматичну інтеграцію інформації університетів до загальнодержавних інформаційних систем, до яких також має бути відкритий доступ.

Певні кроки на цьому шляху вже робляться. Але не завжди вдало. Прикладом є опублікований нещодавно для громадського обговорення проект оновленого Положення про Єдину державну електронну базу з питань освіти [8]. Цей проект не тільки істотно суперечить чинному закону про вищу освіту і надає не передбачені законом повноваження розпоряднику цієї бази, але і не вирішує базових питань функціонування ЄДЕБО, заради чого, власне, і потрібні такі документи. Тим самим цей документ не сприяє реформуванню вищої освіти у напрямі, визначеному новим законом, а скоріше компрометує цей процес.

Підбиваючи підсумки, наведу ще одне важливе зауваження І. Совсун зі згаданого вище обговорення на Фейсбук: "Реформи не робляться лише на верхах, вони не робляться одними лише новими законами. Це значно складніший і значно триваліший процес. Допоки прогресивно мислячі освітяни не об'єднаються заради змін на низовому рівні, жодне міністерство, Президент чи Верховна Рада самотужки нічого не змінять. Безперечно, це не значить, що не треба на верхах докладати зусиль задля створення сприятливих умов для змін, але цього ніколи не буде досить". Розвиток університетської автономії є одним з головних напрямів реформи вищої освіти. Але успіх на цьому шляху залежить не тільки від змін законодавства, але й від самих університетів.

1.

2. Ігор Лікарчук. ОБІЦЯНКИ-ЦЯЦЯНКИ...

/ua/articles/315-obitsyanki-tsyatsyanki

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України