У цьому контексті ключовими в системі вищої освіти України сьогодні є такі проблеми: низький рівень гарантій академічних свобод та автономії університетів, що дискредитує місію університету в суспільстві; низька мобільність студентів, викладачів і науковців; слабка інтеграція у європейський і світовий освітній простір; нечітко сформована диференціація та диверсифікація між видами систем і ступенями вищої освіти, що впливає на низький рівень мобільності студентів; невизначеність щодо кваліфікаційних вимог до ступенів молодшого спеціаліста і спеціаліста; відсутність регулювання на рівні закону кваліфікаційного рівня доктора філософії в контексті усталеної системи наукових ступенів кандидата і доктора наук; закритість більшості університетів та інших вищих навчальних закладів, відсутність програм безперервного навчання (lifelongeducation), що не сприяє диверсифікації навчання; надмірна уніфікація та централізація щодо кваліфікаційних вимог, істотні обмеження академічних свобод і автономії університетів, насамперед у площині управлінської ієрархії (бюрократії), розподілу фінансових і матеріальних ресурсів у системі вищої освіти.

Зважаючи на окреслені вище проблеми, нами буде проаналізовано пропоновану у проекті Положення систему кваліфікаційних рівнів вищої освіти, її відповідність сучасним викликам і потребам національної економіки та науки в умовах інтеграції до європейського і світового освітнього простору. З цією метою необхідно буде проаналізувати зазначену проблематику з точки зору верховенства права, inter alia (на додаток до цього), конституційності, суспільних запитів і потреб, які необхідно вирішити в процесі визначення системи кваліфікаційних рівнів вищої освіти, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України в цій сфері.

Основні вимоги щодо забезпечення якості вищої освіти згідно з верховенством права

У контексті предмета нашого аналізу базовим має бути принцип верховенства права, згідно з яким законодавство має задовольняти гідний розвиток індивіда, inter alia, забезпечувати доступ до якісної вищої освіти на засадах вільного вибору. Відповідно до цих вимог Конституція України визначає основні параметри законодавства у сфері освіти, при чому Конституція тлумачиться як цілісний правовий акт (статті 8, 9, 23, 34, 43, 53, 55 і 64), положення якої є гармонійно взаємопов’язані, основоположною цінністю якої є забезпечення гідності людини у всіх її проявах (стаття 3).

Закони у сфері освіти і науки мають відповідати засадам правової визначеності, правомірності очікувань таким чином, щоб не було необхідності приймати для їх практичної реалізації підзаконні правові акти, тому що в останньому випадку такі закони є дефектними і непридатними до застосування і, як правило, порушують основоположні засади.

Оскільки адресатами права на вищу освіту є держава та вищі навчальні заклади (далі – ВНЗ), то вони мають гарантувати широкий спектр вибору щодо реалізації конкретним індивідом права на вищу освіту. Згідно з доктриною активних дій (affirmation of action) держава несе позитивні обов’язки щодо забезпечення доступу до якісної освіти, у тім числі вищої, у залежності від фінансових спроможностей та суспільних потреб у національній економіці та науці.

Носієм права на вищу освіту є фізичні особи, незалежно від їхнього громадянства. Водночас у конституційному сенсі громадяни України володіють певними привілеями, пов’язаними з національним режимом гарантій права на вищу освіту, – права на її безоплатність на засадах конкурсного відбору в державних і муніципальних ВНЗ та пов’язаними із безоплатним її характером комплексом інших прав і привілеїв.

З точки зору індивіда немає якогось значення кількість ступенів (рівнів) освіти, адже сама по собі вища освіта розглядається ним як доступ до професії, яка дасть змогу набути належний рівень компетентностей, навичок і вмінь у відповідній галузі професійної діяльності, задовольнити його/її життєві професійні, світоглядні чи екзистенціальні потреби. Тому ступені (рівні) вищої освіти мають задовольняти максимальний доступ індивіда до здобуття якісної вищої освіти, реалізації ним/нею права набути належну якість кваліфікації на основі вільного вибору професії. Тим самим у конституційному сенсі ступені (рівні) вищої освіти мають інтерпретуватися із свободою вибору професійної діяльності (частина друга статті 53 у поєднанні із частиною першою статті 42).

Ступені (рівні) вищої освіти мають задовольняти індивіда в можливості самовизначення щодо здобуття належного ступеня вищої освіти відповідно до його власних ділових і моральних якостей, фінансових спроможностей чи інших життєвих обставин. У контексті якості доступу до вищої освіти система підготовки фахівців має бути гнучкою, диференційованою та диверсифікованою з метою забезпечення вільного вибору професії індивіда на ринку та задоволення його потреб.

Аналіз Закону України «Про вищу освіту» в цьому аспекті свідчить про те, що він не повною мірою відповідає вимогам щодо: правової визначеності, пропорційності, а також міжнародному законодавству, що визначає сутність змісту академічної свободи та автономії університетів, які згідно з статтею 9 Конституції є невід’ємною частиною національного законодавства. На основі бланкетних норм згадуваного Закону, який би мав визначати істотні елементи кваліфікаційних вимог щодо ступенів (рівнів) вищої освіти, що суперечать принципу законності (частина друга статті 19 Конституції), Міністерство освіти і науки України розробило проект Положення про кваліфікації (ступені) вищої освіти. У цьому Положенні дещо вдосконалено механізми вироблення критеріїв якості ступенів (рівнів) вищої освіти, що є певним позитивним моментом.

Водночас більшість проблем, пов’язаних із забезпеченням реального доступу до рівнів вищої освіти та гарантуванням її якості, лежить у полі політичного розсуду щодо законодавчого регулювання цих питань і здійснення контролю за якістю вищої освіти з боку Міносвіти.

Порівняльний аналіз систем кваліфікаційних рівнів вищої освіти

Реалізація доступу до вищої освіти зумовлена моделями її організації, що визначає правову політику в цій галузі суспільного життя. Як видно із пояснення до проекту постанови, її правовою основою стали (1), окрім Закону «Про вищу освіту», (2) Національна рамка кваліфікацій, (3) державні стандарти вищої освіти, спрямовані на перегляд постанови Кабінету Міністрів від 20 січня 1998 року № 65, яким було затверджене Положення про освітньо-кваліфікаційні рівні (ступеневу освіту).

Це свідчить про надмірно етатистську модель втручання держави у сферу реалізації освітніх прав. Розробка національних рамок кваліфікацій, стандартів освіти і визначення критеріїв ступенів вищої освіти центральним органом виконавчої влади. Така міра втручання держави в приватну автономію індивіда вимірюється через триступеневий тест: 1) необхідність у демократичному суспільстві; 2) визначення легітимної мети на основі закону; 3) відповідність засобів покладеній легітимній меті, що не може посягати на сутність змісту основного права, у нашому контексті – права на вищу освіту, свободу вираження поглядів, inter alia, свободи творчої, наукової діяльності, академічної свободи та автономії університетів. Аналіз за триступеневим тестом міри допустимого втручання в приватну автономію у сфері освіти наведено у таблиці, яка взята, дякуючи Андреасу Умланду ( MartaA. Shaw. Flawed Implementation or Inconsistent Logics? Lessons from Higher Education Reform in Ukraine. European Education, vol. 45, no. 1 (Spring 2013), pp. 7–24)

Таблиця 1.

Три моделі вищої освіти

Модель	Локус відповідальності	Місія вищої освіти	Роль держави	Інституціональні особливості
Гумбольдтівська	Академічна спільнота	Пошук істини за власною природою. Сприяння модернізації країни. Навчання еліти	Фінансова підтримка. Захист академічних свобод. Управління ВНЗ	Захист індивідуальних академічних свобод. Обмеження інституційної автономії. Єдність навчання і наукових досліджень
Радянська	Держава	Реалізація наперед заданих національних цілей. Сприяння економічному розвитку. Розвиток спільної ідеологічної ідентичності Навчання еліти	Визначення цілей, які мають досягати ВНЗ. Встановлення єдиних стандартів освіти. Фінансування, управління і регулювання діяльності ВНЗ	Ієрархічна структура. Обмеження індивідуальних свобод. Уніфікація ВНЗ
Ринкова	Ринок	Максимізація індивідуального і колективного звернення до вищої освіти. Сприяння зростанню регіональних і/або глобальних ринків	Продукт управління. Стимулювання якості і конкуренції	Університет як зацікавлена сторона. Широка інституційна автономія. Академічна свобода визначається ВНЗ Різноманітність ВНЗ

Із цієї порівняльної таблиці видно, що вітчизняна модель вищої освіти мало чим різниться від радянської моделі. Точніше, її можна охарактеризувати як пострадянську модель. Тобто у плані фінансового та ресурсного забезпечення вищої освіти вона певною мірою тяжіє до ринкової моделі. Натомість, в аспекті забезпечення академічних свобод та автономії університетів пропонована модель залишається суто радянською. Як справедливо зазначає Нобелівський лауреат Дж. Стігліц, який сприяв виведенню Малайзії з економічного колапсу 1998 року, якого зазнали на той час «економічні тигри» Південно-Азійського регіону, уведення елементів ринку в національну економіку чи в якийсь її сегмент має спиратися на певні інституції та інфраструктуру, готовими діяти за правилами ринку. У нашому випадку таких інституцій не створено, а держава не може адекватно робити відповіді на виклики ринку, адже роль академічної спільноти у формуванні правил і процедур не сприяє належній реалізації академічних свобод і автономії університетів. Наприклад, порівняно з Фінляндією, у якій Конституція 1997 року гарантує університетську автономію як різновид місцевого самоврядування, в Україні ситуація видається доволі плачевною.

Зазначені моделі вищої освіти зумовлюють правила визнання ступенів (рівнів) кваліфікації. У разі визнання цих правил державою, система є слабо рефлексуючою на запити та виклики ринку, а в умовах істотного обмеження академічних свобод і автономії університетів – до нав’язування стандартів, які слабко будуть підтримуватись академічною спільнотою, що в кінцевому результаті може стати однією із причин занепаду вищої освіти. А в разі встановлення надмірних формальностей виникають корупційні загрози у системі вищої освіти, які вихолощують її суть, перетворюючи рівні кваліфікації в умовності при доступі до професії.

Найкращим варіантом є розробка основних критеріїв формулювання освітніх стандартів на рівні профільного закону про вищу освіту, які вже мають наповнюватися конкретним змістом академічною спільнотою на засадах академічних свобод і автономії університетів. Таку місію можна покласти на незалежне агентство, яке, будучи професійною організацією, забезпечувало б представництво освітян і науковців. Це дало би змогу оперативно реагувати на суспільні запити та потреби ринку в процесі підготовки фахівців для національної економіки, освіти і науки. У цілому, спроба громадського обговорення пропонованих критеріїв кваліфікації (ступенів) вищої освіти можна вітати, однак Міністерству освіти і науки слід забезпечити максимальну свободу обговорення пропозицій, їх формулювання саме академічною спільнотою, які мають бути потім покладені в основу цього правового акта.

На вироблення критеріїв кваліфікації (ступенів) вищої освіти впливає також і система вищої освіти. Сьогодні виділяють унітарні та бінарну системи вищої освіти, а також гібридні їх форми. За унітарної системи (Австрія, Іспанія, Італія, Фінляндія, Швеція) закладами вищої освіти вважаються виключно університети чи аналогічні до них заклади, які пропонують загальні академічні ступені, а також професійно орієнтовані програми різної тривалості та рівня. Перевагою цієї системи є уніфікація навчальних програм і ступенів вищої освіти, однак вона розмивається через подальшу диференціацію і диверсифікацію навчальних програм.

За бінарної системи вищої освіти (Бельгія, Велика Британія, Греція, Данія, Нідерланди, Німеччина, Україна, Франція, Швейцарія) існують університетський і неуніверситетський сектори вищої освіти. Поряд з університетами чи в якості структурних підрозділів університетів існують навчальні заклади, що надають так звані «короткі» навчальні програми, орієнтовані на потреби ринку. Такі навчальні програми можуть забезпечувати професійну освіту (наприклад, німецькіFachhochschule) або навчальні програми у рамках циклу безперервного навчання. Специфічною формою останніх навчальних програм є інститут інтернатури при підготовці фахівців-медиків, а також навчальні програми спеціалізації для юристів (суддів, адвокатів, нотаріусів, патентних повірених тощо) чи публічної служби. Зокрема, доволі є розвинутими після бакалаврські навчальні програми/курси, які оперативно реагують на запити ринку й користуються значним попитом. Тому для забезпечення доступу до професії та мобільності фахівців кваліфікаційні ступені (рівні) мають бути достатньо гнучкими та диверсифікованими, щоб забезпечити максимальну свободу вибору майбутньої професії в умовах мінливого і агресивного ринкового середовища. Прикладом цього є нещодавнє рішення німецького Бундестагу щодо лібералізації режиму визнання дипломів лікаря і інженера мігрантів, тривалість процедури якої не може перевищувати більше трьох місяців. Якщо порівняти вітчизняну процедуру нострифікації дипломів зарубіжних ВНЗ, то перевага явно не на боці України.

Проблемні (реперні) точки дотику проекту Положення та якість вищої освіти

Проект Положення встановлює такі кваліфікаційні рівні в системі вищої школи – молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр, доктор філософії. Певною мірою введення ступеня доктора філософії є поступальним кроком, тому що інтегрує Україну у європейський і глобальний освітній простір.

Натомість Закон України «Про вищу освіту» не передбачає в якості кваліфікаційного освітнього рівня доктора філософії (стаття 8). У свою чергу, Закон України «Про наукову і науково технічну діяльність» передбачає лише наукові ступені кандидата та доктора наук і вчені звання старшого наукового співробітника, доцента та професора(стаття 20). Тому імплементація освітнього рівня доктора філософії зумовлює внесення змін у зазначені вище закони.

Збереження кваліфікаційних рівнів бакалавра і спеціаліста за бінарної системи вищої освіти є невиправданим, а з точки правової визначеності ― проблематичним. Нижче подана порівняльну таблицю щодо виправданості подальшого існування кваліфікаційного рівня спеціаліст поряд із рівнем бакалавра (який разом із званнями магістр чи доктор філософії, до речі, вписується в документи, що посвідчують особу, у деяких країнах Східної Європи).

Таблиця 2.

Порівняльний аналіз кваліфікаційних вимог бакалавра і спеціаліста з коментарем

Бакалавр	Спеціаліст	Коментар
Концептуальні (фундаментальні) знання з напряму підготовки, включаючи сучасні досягнення в професійній сфері, критичне осмислення основних теорій, принципів, методів і понять	Концептуальні знання зі спеціальності на рівні новітніх досягнень науки, які є основою для інноваційної діяльності, розвитку та застосування власних ідей у контексті професійної діяльності	Акцентується увага на можливість спеціалістів здійснювати інноваційну діяльність, однак диференціація між прикладною й інноваційною складовою цих рівнів вищої освіти не проводиться. У проекті не простежується також диференціації між спеціалістами та магістрами, які отримують фактично однаковий доступ до докторських програм.
вміння розв’язувати складні спеціалізовані задачі та практичні проблеми у сфері професійної діяльності, що передбачає застосування теорій, концепцій, інноваційних підходів, збір та інтерпретацію інформації (даних), вибір методів відповідних наук та інструментальних засобів	критичне осмислення проблем у предметній галузі та сфері професійної діяльності, та на стику предметних галузей	Натомість перелік компетентностей передбачає вимоги щодо належного рівня інновацій вже до бакалаврів, а від спеціалістів вимагається необхідність критичного вирішення проблем у своїй галузі із використанням міждисциплінарних підходів, що зумовлено вже не тільки знаннями і практичними навичками, як професійним досвідом і рівнем знань і здатністю до аналітики і абстрагування
Здатність ефективно формувати комунікаційну стратегію, доводити до фахівців і нефахівців інформацію, ідеї, проблеми, рішення та власний досвід у сфері професійної діяльності	Уміння розв’язувати складні задачі та проблеми, часто в умовах неповної/недостатньої інформації та суперечливих вимог, що передбачає прогнозування та оцінку можливих результатів професійної діяльності	Доволі чітко розроблений критерій, оскільки акцентує увагу на прикладному характері компетентностей бакалавра та більш інноваційний, креативний і доктринальний у спеціалістів (хоча останнє більш характерне принаймні для освітнього рівня магістр)
Здатність оцінити суспільні, етичні та інші аспекти особистісно-професійної діяльності	Зрозуміле і недвозначне донесення власних висновків, а також знань і пояснень, що їх обґрунтовують, до фахівців і нефахівців; здатність надати вмотивовану оцінку в питаннях, що стосуються професійної діяльності, з урахуванням суспільних, етичних та інших аспектів	Загалом такого роду вимоги щодо надання висновків мають пред’являтися до бакалавра, а не лише до спеціаліста. Водночас наявні вимоги до бакалаврів згідно з проектом Положення є надмірно загальними, абстрактними й невизначеними. Пропоновані вимоги опосередковано діагнозують критичний рівень стану вищої освіти в України, її слабку пристосованість до умов сучасного суспільства, що вступає в інформаційну епоху та зумовлює ширші академічні свободи
Здатність до подальшого навчання з високим рівнем автономності	Здатність оцінювати власні потреби у рамках безперервного навчання та професійного розвитку; здатність до подальшого навчання, яке значною мірою є автономним та самостійним	Вимога щодо подальшого безперервного навчання має пред’являтися до бакалавра, а не лише спеціаліста; вимога автономності саме по собі є невід’ємним елементом академічної свободи, освітнього та наукового процесу в цілому

Цей порівняльний аналіз свідчить про штучність кваліфікаційного ступеня спеціаліст, який ніби завершує вищу освіти. У системі вищої освіти саме бакалаврат забезпечує базову вищу освіту, на основі якої в рамках вільного вибору професії і спеціалізації в ній особа продовжує підвищення своїх кваліфікації і компетентностей, освоюючи навчальні програми спеціалізації.

З аналізу кваліфікаційних вимог молодшого спеціаліста видно їх незавершений характер, що свідчить про складність запиту на ринку осіб, які здобудуть цей кваліфікаційний рівень. Зокрема, з точки зору правової визначеності проблематично виглядає вимога «широкі спеціалізовані фактологічні та теоретичні знання зі спеціальності, які є основою для подальшого навчання та професійної діяльності, розуміння (усвідомлення) рівня цих знань» порівняно із кваліфікаційними вимогами бакалавра щодо «концептуальні (фундаментальні) знання з напряму підготовки, включаючи сучасні досягнення у професійній сфері, критичне осмислення основних теорій, принципів, методів і понять». Як засвідчує емпіричний досвід, особі з дипломом молодшого спеціалістам складно знайти роботу на ринку за своєю спеціалізацією. З точки зору правомірності очікувань такий стан речей по суті порушує основоположні права особи на якісну освіту та вільний вибір професії саме за здобутою спеціалізацією.

Тому в рамках бінарної системи вищої освіти необхідно також скасувати кваліфікаційний рівень молодшого спеціаліста, інтегрувавши його до професійної освіти, з можливістю зарахування навчальних курсів (навчальних кредитів) у рамках професійних навчальних закладів, які існують при університетах (коледжів, технікумів) при одержанні ними кваліфікаційного рівня бакалавра чи магістра. По суті, це спричинює те, що навчальні курси в рамках професійної освіти можуть бути зараховані для природничих і технічних спеціалізацій. У такому разі кваліфікаційний рівень бакалаврату має бути диференційований на власне бакалавр та інженер, а магістратури – відповідно на магістра (Master of Art) і магістра-інженера (Master of Engineer).

Оскільки освітній рівень доктора філософії взагалі не імплементовано на рівні чинних законів, то така ініціатива Міністерства освіти і науки має бути забезпечена в рамках законодавчого процесу, який визначається Конституцією України.

Тепер щодо використання слів-термінів і понять. Термінологія проекту Положення не узгоджена із законами у сфері вищої освіти і науки, оскільки у них вживаються терміни «освітньо-кваліфікаційний рівень вищої освіти», «наукові ступені» та «вчені звання». При цьому заслуговує на увагу спроба інтегрувати власне кваліфікаційні рівні вищої освіти до наукових ступенів, імплементувавши в цю систему ступінь доктора філософії.

У фокусі перспективи: основні рівні вищої освіти та вимоги щодо їх якості

Зважаючи на дані, проведеного нами аналізу, можна сформулювати два підходи до вдосконалення ступенів вищої освіти в Україні: 1) реформаторський і 2) еволюційний .

1. Реформаторський підхід повинен забезпечити значне розширення академічних свобод, автономії університетів та поглиблення диференціації й диверсифікації освітніх рівнів. Насамперед необхідно створити незалежне агентство зі статусом національної комісії з питань регулювання у сфері освіти, на яку можна покласти, inter alia, функції з визначення державних стандартів освіти і освітньої діяльності, встановлення порядку і здійснення ліцензування ВНЗ, визначення критеріїв якості та здійснення моніторингу вищої освіти, участь у міжнародних моніторингах вищої освіти. Це сприятиме інтеграції України принаймні у європейський освітній простір, поглибленню академічних свобод і автономії університетів, розширенню участі академічної спільноти у формуванні стандартів якості вищої освіти та встановлення й удосконаленні кваліфікаційних вимог у системі вищої освіти.

У системі вищої освіти України за таких умов мають бути встановлені такі освітні рівні: а) бакалаврат – перший освітній рівень вищої освіти, що передбачає засвоєння особою основ фундаментальних знань з відповідної галузі чи підгалузі знань і практичних вмінь, навичок, компетентностей достатніх для їх практичного застосування. Нормативний обсяг навчання на першому рівні вищої освіти складає 180-240 кредитів; б) магістратура – другий освітній рівень вищої освіти, що передбачає засвоєння особою фундаментальних знань з відповідної галузі чи підгалузі знань і практичних умінь, навичок, компетентностей достатніх для їх творчого застосування в практичній діяльності, початку дослідницької діяльності. Нормативний обсяг навчання на другому рівні вищої освіти складає 80-120 кредитів; в) докторантура (аспірантура, структуровані докторські програми тощо) – третій освітній рівень вищої освіти, що передбачає здатність особи розв’язувати комплексні проблеми в галузі професійної та/або дослідницько-інноваційної діяльності, а також глибоке переосмислення наявних і створення нових цілісних знань та/або професійної практики. Нормативний обсяг навчання на третьому рівні вищої освіти складає не менше 180 – 240 кредитів і чотири роки для підготовки дисертації. Підготовка за третім освітнім рівнем у наукових установах здійснюється, як правило, у співпраці з вищим навчальним закладом; г) диференційований рівень – додаткові навчальні програми та/або навчальні курси з перепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації, спеціалізації в окремій галузі, спрямовані на поглиблення фундаментальних знань з відповідної галузі чи підгалузі знань і практичних вмінь, навичок, компетентностей, достатніх для застосування в практичній діяльності в умовах невизначеності, проведення фундаментальних і прикладних досліджень у відповідній галузі науки. Нормативний обсяг навчання на диференційованому рівні вищої освіти складає 80-120 кредитів.

2. Еволюційний підхід передбачає поступовий перегляд нині існуючої моделі ступенів у системі вищої освіти, для чого насамперед у законах, що регулюють питання освіти і науки, мають бути вирішені дилема кваліфікаційних рівнів «бакалавр ― спеціаліст», а також інтеграція професійної освіти у систему вищої освіти в зв’язку із недовершеністю і невідповідністю критеріям правової визначеності і правомірності очікувань нині існуючого кваліфікаційного рівня молодшого спеціаліста.

Для мають бути внесені відповідні зміни до Законів України «Про про вищу освіту» та «Про наукову і науково-технічну діяльність». Також необхідно прийняти закони про Академію наук України та галузеві академії, у яких передбачити інтегровані докторські програми й систему їх фінансування в рамках фундаментальних і прикладних досліджень. Лише в такому комплексі слід конкретизувати кваліфікаційні вимоги щодо ступенів у системі вищої освіти. Також слід уніфікувати понятійно-категоріальний апарат законодавства у сфері освіти і науки, імплементувати до нього ступінь доктора філософії. Натомість питання про визначення критеріїв якості кваліфікації має стати предметом розгляду академічної спільноти із залученням представників роботодавців. Урешті-решт постане питання щодо створення незалежної інституції в системі вищої освіти і науки на правах національного комітету, серед головних завдань якого ― забезпечити реальне представництво академічної спільноти на широких самоврядних правах, заснованої на академічних свободах і автономії університетів.

Михайло Савчин, кандидат юридичних наук, доцент, радник Голови Конституційного Суду України (2008 – 2010 роки)