Всі ці питання останнім часом активно обговорюються студентськими активістами та освітянською громадськістю. Однією з можливих відповідей став зареєстрований у Верховній Раді України законопроект № 3474 про внесення змін до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (щодо діяльності студентських профспілок) [1]. Його автори вважають, що сьогодні через «недосконалість законодавства, студентські профспілки перетворились у абсолютно керовані адміністрацією організації, та очолювані людьми, які не мають до студентства абсолютно ніякого відношення, така ситуація значно обмежує право студента на захист». 

Для вирішення цих проблем вони пропонують внести зміни до статей 7 та 36 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності». Зокрема, у ст. 7 пропонується зазначити, що:

«Із припиненням особою навчання у навчальному закладі припиняється і її участь у первинній організації профспілки.

Підставою для поновлення у первинній організації профспілки особи, яка продовжує  навчання за іншим освітньо-кваліфікаційним рівнем є повторна заява громадянина (працівника), подана в первинну організацію профспілки.

Членами виборних органів первинних профспілок, які об'єднують осіб, що навчаються в одному навчальному закладі можуть бути лише особи, які навчаються у цьому навчальному закладі.

Члени виборних органів первинних профспілок, які об'єднують осіб, що навчаються в одному навчальному закладі обираються строком на два роки і мають право перебувати на своїх посадах не більше ніж два строки поспіль».

До статті 36 пропонується додати норму, за якою: «Профспілки, їх об'єднання зобов’язані щорічно публікувати на своєму офіційному веб-сайті всю фінансову звітність».

Протягом останнього місяця розгорнулася широка дискусія стосовно основних положень цього законопроекту. 19 лютого відбулося обговорення цього законопроекту в Реанімаційному пакеті реформ, в якому взяли участь його розробники народні депутати України С. Заліщук, Я. Маркевич та А. Рябчун, заступник Міністра освіти і науки України А. Гевко, представники громадської організації «Чисті вищі», що брала активну участь у підготовці, представники органів студентського самоуправління та студентських профспілок, експерти [2]. Обговорювалися ці питання і на студентському антикорупційному форумі, який відбувся 26 – 28 лютого у Кіровограді [3]. Активну участь в дискусії беруть і представники профспілок, яких підтримали керівники авторитетних міжнародних профспілкових об’єднань [4, 5].

Хочу відразу зазначити, що стосовно пропонованої поправки про публікацію фінансової звітності практично у всіх учасників обговорення в РПР були лише технічні зауваження, оскільки норма про «ВСЮ фінансову звітність» у правовому значенні є некоректною. Протилежною є думка керівників багатьох профспілкових організацій. Але сьогодні, коли взято курс на прозорість використання публічних фінансів у всіх сферах, зокрема державними установами, закладами освіти, політичними партіями тощо, виключення для профспілок стають нікому незрозумілими. І насамперед, вони заважатимуть у найближчому майбутньому самим профспілкам, ставлячи під сумнів виконання ними норм законодавства у сфері фінансово-економічної діяльності. Який саме спосіб і який обсяг інформації треба відкрити профспілкам – це інші питання, які треба узгоджувати. 

Основна дискусія на обговоренні в РПР, і в інших обговореннях розгорнулася навколо пропонованих поправок до статті 7. Обговорюючи цей законопроект, ми маємо розуміти, що будь-які нові Закони і зміни до Законів мають сенс, якщо їх виконують. Немає сенсу щось змінювати, якщо не користуватися тими інструментами вирішення наявних проблем, які вже є у чинному законодавстві. Сьогодні немає жодних норм, які б примушували студентів вступати до профспілок чи обирати літніх осіб їх керівниками. Навпаки, згідно із статтею 36 Конституції України: «Професійні спілки є громадськими організаціями... Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій» [6]. Аналогічні норми є в чинному Законі України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [7]. Відповідно до ст. 7 цього Закону, «Ніхто не може бути примушений вступати або не вступати до профспілки». Згідно із статтею 9 Статуту профспілки працівників освіти і науки [8], «Вступ у Профспілку і вихід із неї здійснюється на добровільній основі в індивідуальному порядку на підставі особистої заяви».  Чи є якісь підстави припускати, що студенти будуть користуватися новими нормами, якщо вони не користуються чинними? 

Головною причиною існування студентських профспілок сьогодні є те, що студенти до них вступають. Можна погодитися з їх критиками у тому, що в багатьох випадках студенти автоматично підписують заяви на вступ до профспілки разом з усім пакетом інших вступних документів. Можна припустити, що в окремих випадках заяви пише хтось інший, фальсифікує підпис, і студенти навіть не знають про свій «вступ». Тоді це є злочином, за який чинні Закони передбачають відповідні покарання. Але, як свідчить практика, зазвичай студентів не дуже цікавить, є вони членами профспілки чи ні, хто очолює їх профспілки, і що він робить на цій посаді. Незрозуміло, як все це можуть виправити пропоновані поправки до ст. 7 Закону. Варто додати і те, що далеко не всі лідери студентських профспілок переймаються виключно власними проблемами. Існують і такі профспілки, що активно захищають інтереси студентів. 

Відповідь на перше з поставлених на початку статті запитань, на мою думку, є однозначною. Студенти, як і всі інші громадяни, мають право бути членами профспілок. При цьому, не тільки профспілки працівників освіти і науки, а будь-якої іншої, якщо її статут не передбачає обмежень для тих, хто не працює у відповідній галузі. Пропонована окремими учасниками дискусій пряма заборона на участь студентів у громадських організаціях, якими є профспілки, для розбудови правового і демократичного суспільства є набагато гіршою, ніж існуючі сьогодні проблеми. Інша справа, що це право на практиці дуже часто перетворюється на обов’язок. Саме це і є головною проблемою. Але її вирішення лежить зовсім не у тій площині, де його шукають розробники законопроекту 3474. 

Відповідно до ст. 36 Конституції України, «Професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності». Можна довго обговорювати, навчання у ВНЗ – це професійна діяльність чи ні. Є багато аргументів на користь того, що ні. Але такі термінологічні дискусії не мають законодавчої перспективи. Якщо є бажання йти цим шляхом, то треба спочатку отримати роз’яснення Конституційного суду, і лише за умови, що воно буде позитивним для противників участі студентів у профспілках, є сенс готувати зміни до Законів України «Про професійні спілки» та «Про вищу освіту», вилучаючи з них відповідні норми. Але тоді треба взяти до уваги і думку керівництва міжнародних профспілкових організацій про наявні проблеми із захистом прав профспілок в Україні та їх вплив на репутацію України в Європі [5].

Разом з тим, окремі норми чинного законодавства передбачають чи до недавнього часу передбачали певні властиві професійній діяльності елементи. Зокрема, до стажу роботи, який надає право на трудову пенсію, зараховується (стаття 56 Закону України «Про пенсійне забезпечення» [8]) «… д) навчання у вищих і середніх спеціальних навчальних закладах, в училищах і на курсах по підготовці кадрів, підвищенню кваліфікації та перекваліфікації, в аспірантурі, докторантурі і клінічній ординатурі». Крім того, стаття 36 Конституції України встановлює, що «громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Тобто мова вже йде не тільки про професійні та трудові, але і про соціально-економічні інтереси членів професійних спілок. Безумовно такі інтереси у студентів існують.

Зокрема, для студентів можуть бути корисними повноваження виборного органу первинної профспілкової організації, передбачені Законом про профспілки:

• укладати та контролювати виконання колективного договору, … звертатися з вимогою до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб за невиконання умов колективного договору (ст. 38.1);
• брати участь у вирішенні соціально-економічних питань (ст. 38.6);
• брати участь у розробці правил внутрішнього трудового розпорядку (ст. 38.7);
• здійснювати громадський контроль за виконанням роботодавцем законодавства про працю та про охорону праці, за забезпеченням на підприємстві, в установі або організації безпечних та нешкідливих умов праці, виробничої санітарії, правильним застосуванням установлених умов оплати праці, вимагати усунення виявлених недоліків (ст. 38.12)
• та інші.

Стаття 36 Конституції зазначає, що «обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і Законами України». Такі обмеження зазвичай пов’язані з можливими конфліктами інтересів між службовими обов’язками та обов’язками особи, як члена професійної спілки (громадської організації). Зокрема, вони можуть стосуватися військовослужбовців, співробітників правоохоронних органів тощо. Але не студентів.

Закони не повинні диктувати громадським організаціям, зокрема, профспілкам, якою має бути їх внутрішня структура. Втім, окремі норми чинних Законів України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» та «Про вищу освіту» не повною мірою задовольняють цю вимогу. 

Зокрема, у статті 1 Закону про профспілки визначається, що:

• «професійна спілка (профспілка) – добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання);
• первинна організація профспілки – добровільне об'єднання членів профспілки, які, як правило, працюють на одному підприємстві, в установі, організації незалежно від форми власності і виду господарювання або у фізичної особи, яка використовує найману працю, або забезпечують себе роботою самостійно, або навчаються в одному навчальному закладі».

Перше з наведених визначень лише підтверджує право осіб, що навчаються, бути членами профспілки. Натомість друге, може трактуватися, як таке, що передбачає створення окремих первинних організацій осіб, які навчаються в одному навчальному закладі. Це суперечить не тільки зазначеному вище принципу невтручання держави, але і статті 11 того ж самого Закону, за якою, «статус первинних мають профспілки чи організації профспілки, які діють на підприємстві, в установі, організації, навчальному закладі або об'єднують членів профспілки, які забезпечують себе роботою самостійно чи працюють на різних підприємствах, в установах, організаціях або у фізичних осіб». Тобто тут статус первинних мають організації, створені у навчальному закладі, а не об’єднання  осіб, що навчаються. І це є більш коректним формулюванням.

Однією з пропозицій, спрямованих на вирішення наявних проблем, може бути виключення визначення первинної організації із статті 1 (воно тут взагалі непотрібне, оскільки є окрема стаття з того самого приводу) і корегування статті 11, наприклад, таким чином:

«статус первинних мають профспілки чи організації профспілки, які створюються членами профспілки на добровільній основі та діють на підприємстві, в установі, організації, навчальному закладі або об'єднують членів профспілки, які забезпечують себе роботою самостійно чи працюють на різних підприємствах, в установах, організаціях або у фізичних осіб».

Відповідно до статті 7 Закону про профспілки:

• «Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі».
• «Статутом (положенням) профспілки може бути передбачено членство у профспілці осіб, зайнятих творчою діяльністю, членів фермерських господарств, фізичних осіб – суб'єктів підприємницької діяльності, а також осіб, які навчаються у професійно-технічних або вищих навчальних закладах, осіб, які звільнилися з роботи чи служби у зв'язку з виходом на пенсію або які тимчасово не працюють».

Ці норми не передбачають створення студентських профспілок, а лише підтверджують право студентів бути членами профспілок. До того ж тут йдеться про членство у профспілці, а не у первинній організації профспілки, що є предметом врегулювання законопроекту 3474. Тому немає потреби змінювати ці норми. 

Пропозиції законопроекту 3474 стосовно змін до статті 7, на мою думку, є недоцільними і не завжди коректними. По-перше, припинення участі особи у діяльності первинної організації профспілки не рівнозначно її виходу із членів профспілки. Існує практика переходу з одної первинної організації до іншої, який не передбачає позбавлення особи членства у профспілці. Тому незрозумілими і невідповідними чинним процедурам є перші дві пропозиції щодо припинення членства і поновлення у первинній організації. Те, про що йдеться у пропозиціях законопроекту, стосується насамперед обліку членів профспілки в її первинних організаціях. Але Закон про профспілки взагалі не розглядає такі питання. Вони вирішуються Статутами конкретних профспілок. Зокрема, стаття 11 Статуту профспілки працівників освіти і науки передбачає зберігання права на облік у первинній організації і збереження профспілкового стажу не тільки за випускниками, що продовжують навчання на наступному рівні освіти, але і за деякими іншими категоріями членів профспілок – пенсіонерами, безробітними, особами, які  знаходяться у відпустці для догляду за дитиною тощо. 

Не думаю, що декілька місяців між закінченням одного рівня освіти і початком навчання на іншому є критичними з погляду проблем студентських профспілок. Та й авторів, судячи за все, насправді хвилює зовсім інша проблема – можливість залишення у студентській профспілці осіб, які працюють у ВНЗ, але давно вже не є студентами. Втім, яке відношення вона має до статті 7? Якщо і вносити певні зміни з цього приводу до Закону про профспілки, то це мають бути поправки до статті 37, що стосується первинних організацій, а не до статті 7. Крім того, відповідно до статті 14.3 Закону, «умови і порядок прийняття в члени профспілки та вибуття з неї» визначаються Статутом. Тому зазначені пропозиції можна розглядати як порушення прав профспілок. І таке втручання повинно мати набагато більш ґрунтовні підстави, ніж пасивність і нездатність переважної більшості студентів користуватися чинним законодавством. 

Крім того, якщо пропонувати спеціальні норми стосовно осіб, що навчаються, то аналогічні за змістом норми треба формулювати і для інших категорій можливих членів профспілок. Інакше буде порушений принцип рівності громадян перед Законом, визначений статтею 24 Конституції України. Тим більше, що проблеми, подібні до студентських, існують і в інших профспілкових організаціях. А студенти, як вони самі справедливо стверджують, є далеко не головним об’єктом регулювання в Законі про профспілки.

На мою думку, з погляду досягнення цілей законопроекту 3474 більш актуальним було б внесення змін до окремих норм Закону про вищу освіту, які згадують профспілкові організації студентів і тим самим порушують права профспілок стосовно самостійного визначення їх внутрішньої структури. Зокрема, це стосується статей:

• 34.3.11 щодо узгодження з первинними профспілковими організаціями осіб, які навчаються, відрахування та поновлення здобувачів вищої освіти;
• 34.3.16 щодо сприяння та створення умов для органів студентського самоврядування, організацій профспілок працівників вищого навчального закладу і студентів, громадських організацій;
• 34.3.18 стосовно участі виборних органів первинних організацій профспілок працівників вищого навчального закладу і студентів у підготовці Статуту та колективного договору;
• 36.3 щодо складу вченої ради.

При цьому, на мою думку:

• із ст. 34.3.11 згадування первинних профспілкових організацій осіб, які навчаються, варто взагалі виключити, оскільки ті самі повноваження Закон надає органам студентського самоврядування;
• із статті 34.3.16 згадування організацій профспілок працівників вищого навчального закладу і студентів варто виключити, оскільки вони є окремими випадками громадських організацій, які вже згадуються у цьому пункті.
• в статтях 34.3.18 і 36.3 замість первинних організацій профспілок працівників вищого навчального закладу і студентів варто говорити просто про первинні організації профспілок без зазначення працівників і студентів.

Немає сумнівів, що членами виборних органів і керівниками будь-яких первинних організацій (у тому числі й студентських профспілок, якщо такі існуватимуть) повинні бути члени відповідних первинних організацій, обрані відповідно до Статуту профспілки. Абсолютна більшість тих, хто обирає керівні органи студентських профспілок, є студентами. Тому проблема літніх керівників (в обговореннях згадують навіть осіб передпенсійного віку) – це, насамперед, не проблема законодавства, а проблема відповідальності самих студентів. 

Чи вирішують її пропоновані зміни до статті 7? Ні, не вирішують. І не тільки через те, що вони не впливають на відповідальність студентів. Ці норми легко обійти. По-перше, п. 1 статті 42 Статуту профспілки працівників освіти і науки передбачає можливість створення об’єднаних профспілкових організацій (працівників, студентів, аспірантів, докторантів, учнів), до яких норми законопроекту 3474 застосовуватися не можуть. І такі профспілкові організації вже існують в деяких вищих навчальних закладах. По-друге, до осіб, що навчаються, відповідно до статті 61 Закону про вищу освіту, належать не тільки студенти та курсанти, але також аспіранти, ад’юнкти, докторанти, слухачі тощо. Тому будь-яка літня особа, за необхідності може набути статусу особи, що навчається.

Крім того, є зауваження щодо коректності пропонованих змін. Відповідно до статті 14.6 Закону, ці питання мають вирішуватися Статутом. А якщо вже визначати якісь особливості студентських первинних організацій, то відповідні норми мають бути записані до статті 37, а не до статті 7.

Одним з наслідків обговорень стала поява проекту Микити Євстіфеєва [9], який передбачає замість внесення змін до ст. 7 створення окремої статті 39 та визначення у ній особливостей діяльності первинних профспілкових організацій у вищих навчальних закладах», а також внесення змін до Закону «Про вищу освіту» і Кодексу України «Про адміністративні правопорушення». Він значною мірою повторює пропозиції законопроекту 3474, і тому до багатьох його пропозицій є ті самі зауваження. Але пропоновані зміни принаймні краще вписуються до загальної структури Закону про профспілки. Разом з тим, цей проект містить і нові ідеї, що з’явилися під час обговорень і, на мою думку, заслуговують на увагу. 

При подальших обговореннях проблеми студентських профспілок варто звернути увагу на слова Генерального секретаря ЄФПГО Яна Віллема Гудріана, що «Україна разом з Бангладеш, Камбоджею, Колумбією, Гватемалою, Іраном, Грецією входить до групи країн, де найменше дотримуються профспілкових прав» [5]. Треба враховувати позицію лідерів міжнародних профспілкових організацій щодо необхідності врахування ратифікованих Україною міжнародних угод та проведення повноцінних консультацій з усіма зацікавленими сторонами. Якщо ми рухаємося до Європи, то повинні виходити з того, що будь-яке рішення в подібних випадках має бути не результатом перемоги однієї із сторін, а результатом компромісу між зацікавленими сторонами. А, користуючись термінологією сучасної теорії прийняття рішень, ми маємо виходити з того, що такі рішення не є результатом гри з нульовою сумою, де переможець отримує все. Вони мають бути результатом кооперативної гри, в якій збалансоване рішення надає змогу отримати виграш для всіх. А відмова від кооперації загрожує втратами для всіх.

Підбиваючи підсумки, зазначу, що одна з головних проблем законопроекту 3474 полягає, на мій погляд, у намаганні врегульовувати наявні проблеми, не виходячи із загальних принципів, а іноді навпаки, всупереч цим принципам. Права профспілок, як громадських організацій, і студентів, як громадян, мають бути доповненням до загальних прав, а не їх звуженням. Друга проблема, полягає у намаганні врегулювати через законодавство те, що треба врегульовувати в іншій спосіб.

Для часткового вирішення проблем студентських профспілок, на мою думку, було б доцільно:

1. Відмовитися від внесення пропонованих у законопроекті змін до статті 7 Закону про профспілки.

2. Внести зазначені вище зміни до статей 1 та 11 Закону про профспілки.

3. Внести зазначені вище зміни до статей 34, 36 Закону про вищу освіту.

4. Забезпечити відкритість доступу до чітко визначеного переліку документів фінансової звітності.

Втім, будь-які зміни Законів не змінять ситуацію зі студентськими профспілками, допоки ці профспілки не почнуть думати про реальні потреби студентів, а студенти не візьмуть на себе відповідальність за вирішення власних проблем. Тоді, скоріше за все, через деякий час замість існуючих сьогодні студентських профспілок і формальних (у багатьох випадках) органів студентського самоврядування виникне реальне самоврядування зі структурами, подібними до тих, що існують у більшості європейських та американських університетів.

1. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»" (щодо діяльності студентських профспілок)/

2.

3. Питання ліквідації студпрофспілок Студентське антикорупційне бюро відклало на потім.

4. Міжнародна конфедерація профспілок не підтримує законопроект № 3474, який звужує права профспілок.

5. Європейська федерація профспілок громадського обслуговування не підтримує законопроект № 3474.

6. Конституція України.

7. Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

8. Статут Профспілки працівників освіти та науки.

9. Закон України «Про пенсійне забезпечення».

10.

Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, Головний експерт групи Освіта РПР