Укр Рус

Дата: 24.08.2017

Підписка на новини

Голосування

Реформувати шкільну освіту знизу можна лише шляхом
  • Голосів: (0%)
  • Голосів: (0%)
  • Голосів: (0%)
  • Голосів: (0%)
  • Голосів: (0%)
Всього голосів:
Перший голос:
Останій голос:
Назад
 
Powered by Sexy Polling
 

Чому не використані кошти освітньої субвенції за 2015 рік?

Опубліковано
26.09.2016
Автор:
Одеський аналітичний центр.

Вступ 

Оприлюднення інформації щодо залишків невикористаної у 2015 році освітньої субвенції підняло чималий ґвалт у Фейсбуці. Звучав широкий діапазон  звинувачень, починаючи   від закидів у повному непрофесіоналізмі центральної та місцевої влади й до філософського риторичного запитання «а що ви нервуєте – гроші ж витрачені на школи?!». 

З огляду на те, що такий масив даних для аналізу у загальний доступ ще не виносився, спробуємо розібратися в тому, що приховують «сухі» цифри.

Частина 1. Освітня субвенція. Основні поняття, регламентуючі документи та принцип фінансування шкіл. 

Освітня субвенція вперше з’явилася у 2015 році. Регламентована статтею 1032 Бюджетного кодексу України (надалі за текстом – БКУ).

Основні положення цієї статті:

- освітня субвенція спрямовується на оплату поточних загальноосвітніх навчальних закладів (йде перелік типів загальноосвітніх шкіл, шкіл-інтернатів, вечірніх шкіл; дитячі будинки)

- субвенція розподіляється на основі формульної методики.

- у додатку до Закону України затверджуються обсяги окремо для кожного району, міста, обласного бюджету.

- залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції 

- 2 березня 2015 р. до БКУ вносяться зміни, що дозволяють у разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок зазначеної субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених навчальних закладів ця субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки. 

Кабінет Міністрів України своєю Постановою №6 від 14.01.2015р. деталізував порядок використання освітньої субвенції. 

Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» регламентувалися наступні моменти: 

1. Формульна методика на 2015 рік визначалася статтею 27 Закону. Частиною першою статті визначалася формула розподілу для обласних бюджетів, частиною другою – для міст та районів, третьою – для м. Київ. В подальшому – визначається Постановою КМУ, яка набрала чинності з 1.1.2016 р.

В основі формульних методик лежать коефіцієнти та норматив бюджетної забезпеченості. Розрахунковий показник обсягу освітньої субвенції (крім резерву) визначається залежно від її загального обсягу, фінансового нормативу бюджетної забезпеченості одного учня загальноосвітнього навчального закладу. 

2. Статтею 29 Закону надано право КМУ здійснювати розподіл резерву коштів освітньої субвенції, субвенції на підготовку робітничих кадрів та медичної субвенції між місцевими бюджетами, а також перерозподіл таких субвенцій між місцевими бюджетами для забезпечення обслуговування громадян, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції. 

3. У додатку 6 до Закону затверджуються обсяги (планові показники) освітньої субвенції окремо для кожного бюджету (під «бюджетом району» слід розуміти «районний бюджет»). 

На що витрачається освітня субвенція 

Щоб зрозуміти терміни «поточні видатки», «капітальні видатки», та все, що за ними стоїть, треба знову звертатися до офіційних «паперів» і там шукати відповіді.

Перший документ, який розглянемо в частині, яка нас цікавить, буде Наказ Міністерства фінансів України №11 від 14.01.2011 р. «Про бюджетну класифікацію». Наприкінці другого аркушу знаходимо «економічна класифікація видатків бюджету». Вона нам і потрібна.

Починається вона з коду 2000 «Поточні видатки». Тобто, всі видатки, які починаються з цифри «2» в економічній класифікації бюджету відносяться до поточних. 

УВАГА!!!!! Кодифікація бюджету не є математичною. Там працюють інші принципи.

Код слід «читати» зліва направо. Кількість нулів після першої цифри показує, які рівнів підкодів є в нашому коді. Такій же принцип застосовується у звіті Державної казначейської служби України.

Приклад. 

2000

Поточні видатки

2100

Оплата праці і нарахування на заробітну плату

2110

Оплата праці

2111

Заробітна плата

2112

Грошове забезпечення військовослужбовців

2120

Нарахування на оплату праці

Підкод 2111 є нижчим (назвемо його для наочності підкодом 4 рівня) . Він входить до підкоду 2110 оплата праці (наша назва – підкод 3 рівня).

Підкод 2112 також входить у 2110. Тому для того, щоб порахувати 2110, треба скласти рядки підкодів 2111+2112.

Підкод 2120 (наша назва – підкод 3 рівня) не має підкодів нижчого рівня. Але тотожній по рівню коду 2110.

Тому для того, щоб взнати суму 2100, треба скласти рядки підкодів 2110+2120. 

Капітальні видатки починаються з коду 3000. Принцип розуміння кодифікації аналогічний. 

Щоб зрозуміти, які видатки можуть обліковуватися на кожному підкоді економічної класифікації видатків, треба відкрити Наказ Міністерства фінансів України №333 від 12.03.2012 р., котрим затверджена і «Інструкція щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету». У даному наказі приведено вичерпний перелік того, який елемент видатків по якому коду відображається. 

Звертаємо увагу на те, що ці нормативні документи розроблені для усіх видів бюджетних установ та організацій, а не лише для навчальних закладів. 

Таким чином, знаючи, де шукати конкретні роз’яснення, можемо тепер відповісти на питання, на що саме можна витрачати освітню субвенцію?  Можна витрачати на будь-які видатки, пов’язані з загальноосвітнім навчальним закладом, включаючи як сам навчальний процес, так і на будівлі шкіл. 

А деталізує черговість видатків постанова КМУ №6 своїм пунктом 11, а саме: 

1) виплата заробітної плати з нарахуваннями, соціальних виплат, стипендій і допомог;

2) оплата медикаментів та харчування;

3) оплата комунальних послуг та здійснення інших захищених видатків (перелік всіх захищених видатків встановлено статтею 55 БКУ);

4) здійснення незахищених видатків. 

Також п.3 Постанови після підпункту 6 вказано, у яких випадках субвенція може використовуватися на капітальні видатки: 

У разі задоволення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених загальноосвітніх навчальних закладів субвенція може спрямовуватися на такі капітальні видатки: 

і наведено перелік, на які саме капітальні видатки можна використовувати субвенцію:

- придбання шкільних автобусів для перевезення дітей із загальноосвітніх навчальних закладів, які будуть оптимізовані/об’єднані/реорганізовані;

- оновлення навчальної та матеріально-технічної бази загальноосвітніх навчальних закладів, які оптимізовані/об’єднані/реорганізовані або які повністю укомплектовані і до яких будуть довозиться учні загальноосвітніх навчальних закладів;

- придбання підручників і посібників загальноосвітніх навчальних закладів (за погодженням з МОН);

- оснащення загальноосвітніх навчальних закладів засобами навчання з фізики, хімії, біології, географії, математики, навчальними комп’ютерними комплексами з мультимедійними засобами навчання (інтерактивна дошка, мультимедійний проектор, під’єднаний до комп’ютера вчителя, учнівське комп’ютерне обладнання, програмне забезпечення, електронні підручники, комутаційне обладнання тощо);

- підключення загальноосвітніх навчальних закладів до Інтернету, насамперед у сільській місцевості;

- здійснення заходів у сфері енергоефективності та енергозбереження. 

Висновок: кошти освітньої субвенції можуть витрачатися на будь-які цілі (якщо вони прописані у кошторисі навчального закладу) у черговості витрат, встановлених КМУ. 

Хто і з яких джерел фінансує школи 

Гроші виділяються не напряму з бюджету на школи, а через головних розпорядників.

Так, головним розпорядником по освітній субвенції є Міністерство освіти та науки. Це через нього кошти попадають на рахунки місцевих бюджетів.

Головні розпорядники місцевого бюджету визначаються пунктом 3 частини 2 статті 22 БКУ. Ними виключно можуть бути: місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Тобто, кошти освітньої субвенції, проходячи через Міністерство освіти та науки, попадають на рахунки місцевих бюджетів. Тобто, сама місцева влада визначає, куди, скільки й на що витрачати кошти. А виконує волю місцевої влади (прописану у бюджеті) орган, відповідальний за освіту. Насамперед це департаменти/управління/відділи освіти як в структурі місцевої адміністрації (обласний та районний рівень), так і в структурі виконавчих органів влади (міста обласного значення).

Крім освітньої субвенції місцева влада може надавати на фінансування шкіл кошти власного бюджету – як на поточні видатки, так і на капітальні видатки.

Директора школи ставлять перед фактом, скільки й на що навчальному закладу виділено коштів і вимагають своїм підписом погодити кошторис на відповідний бюджетний рік. Як правило, там є лише видатки на захищені статті, а видатки на все інше лише визначаються незначними сумами, яких не вистачає на усі потреби для нормального функціонування навчального закладу. 

Частина друга. Опис дослідження. 

Дослідження проводилося на підставі:

1. Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік».

2. Витягу з річного звіту про надання та використання місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя дотацій та субвенцій, отриманих з державного бюджету, по ККД 41033900 наданого ДКСУ. 

                                             Непорозуміння. 

1. Показники додатку №6 до ЗУ «Про Державний бюджет України на 2015 рік» не містять собі змін, якими Кабінет міністрів України перерозподіляв освітню субвенцію (на що КМУ має право). Таки дії не дають можливість визначити остаточну суму, яка надавалася кожному місту та району.

2. Дзержинський район (запис під №10) Житомирської області скоріш за все в Державному бюджеті відображено як Романівський район.

м. Буча Київської області скоріш всього відображено у звіті ДКСУ як «37 іРПіНЬ». При цьому у звіті ДКСУ по Київській області присутнє і «6 IРПIНЬ», який враховано, як м. Ірпінь

3. Рівненська область  запис №21 КЛЕСIВ – залишок 179 900 грн.

Хмельницька область   записи № 43 НОВА УШИЦЯ – залишок 36 805,15 грн та №49 СТАРА СИНЯВА – залишок 450 грн. є об’єднаними територіальними громадами, бюджети яких почали функціонувати лише з 2016 року. Як вони з’явилися у звіті ДКСУ за 2015 рік – поки незрозуміло. Ці показники вказані окремими рядками в загальній таблиці та зібрані із подальшого аналізу. 

                                          Аналіз показників 

Для наочності всі показники зведені у таблиці. Одиниця виміру - гривня. 

Стосовно планових показників слід зазначити, що в Державному бюджеті відсутні данні, кому саме Кабінет міністрів України перерозподілив 417 мільйонів гривень, які першочергово передбачалися тимчасово окупованим районам Донецької області, 253 мільйони, які першочергово передбачалися тимчасово окупованим районам Луганської області та 332 мільйони, яки рахувалися, як нерозподілені видатки освітньої субвенції – всього 1 мільярд гривень.

Також у таблиці відсутні дані, котрі не були внесені до розпису Державного бюджету відповідно до постанов Кабінету міністрів України щодо перерозподілу освітньої субвенції.

При цьому слід зазначити, що у додатку №6 ЗУ «Про Державний бюджет України на 2015 рік відсутній окремий рядок «резерв субвенції», а сума вручну дописана у підсумкову формулу.

Як бачимо, склалася наступна ситуація – розподіл освітньої субвенції, визначений додатком №6 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» не відповідає фактичному стану справ. 

З яких причин це сталося:

а) це або службова халатність;

б) або цілеспрямоване розпорошення інформації так, щоб ускладнити до неможливості проаналізувати цю інформацію. 

Але наразі це не є темою нашого дослідження. Залишимо це на розгляд депутатам слідчих комісій ВР та правоохоронним органам.

Тому стовпчиками «Затверджено ЗУ "Про державний бюджет на 2015 рік"» та «невикористаний %» можна користуватися лише як довідковою інформацією. 

Показники залишку на рахунках 

З аналізу видно, що на рахунках залишилося трохи понад 2 мільярдів гривень, що складає 5% від виділеної державою суми.

З цієї суми 1,1 мільярда гривень залишився на рахунках обласних бюджетів. Скоріш за все, це пов’язано з неправильним визначенням формули, визначеною частиною 1 статті 27 ЗУ «Про Державний бюджет на 2015 рік».

Провина центральних органів влади не в тому, що вони допустили таку ситуацію (бо всі можуть помилятися), а в тому, що вчасно не зреагували на цю ситуацію, і саме це в результаті не дозволило ефективно використати державні ресурси в 2015 році за їх призначенням.

Враховуючи, що обласні бюджети розраховувалися за окремою формулою, винесемо суми залишків в окрему таблицю. 

Таблиця 1 – сума залишків по обласних бюджетах за 2015 рік

Назва області

Сума залишку

Вінницька область

50 624 907,98

Волинська область

65 739 455,66

Дніпропетровська область

86 381 243,22

Донецька область

67 082 318,43

Житомирська область

43 233 987,09

Закарпатська область

10 429 874,50

Запорізька область

22 138 271,45

Івано-Франківська область

39 366 494,87

Київська область

44 179 602,73

Кіровоградська область

31 528 498,21

Луганська область

63 997 493,17

Львівська область

80 124 062,64

Миколаївська область

38 154 704,82

Одеська область

43 575 642,56

Полтавська область

16 458 238,21

Рівненська область

40 848 376,37

Сумська область

37 178 330,48

Тернопільська область

68 635 735,53

Харківська область

43 962 321,31

Херсонська область

27 461 711,83

Хмельницька область

64 725 002,81

Черкаська область

37 281 226,61

Чернівецька область

42 978 392,73

Чернігівська область

35 539 717,09

Разом по обласним бюджетам

1 101 625 610,30

Як можна бачити із таблиці, найбільший залишок в обласного бюджету Дніпропетровської області – трохи більш як 86 мільйонів гривень, найменший – в обласного бюджету Закарпатської – майже 10,5 мільйонів. Найбільший та найменший залишок різниться у 8,3 раза. Але ці всі бюджети характеризує єдине – великі залишки, що свідчить про недостатній контроль з боку держави щодо розподілу наявних фінансових ресурсів. 

Інша частина коштів в розмірі 1,1 мільярда гривень розподілялась між містами та районами на підставі частини другої статті 27 ЗУ «Про Державний бюджет на 2015 рік» та частиною 3 – для м. Києва. Але різниця в результатах разюча. Починаючи з того, що залишків взагалі не залишилося, як, наприклад, м. Нікополь Дніпропетровської області, Згурівський район Київської області та інші; такі, як м. Бурштин Івано-Франківської області, де залишилося невикористаними 3 (ТРИ !!!!!) гривні до таких областей, як Закарпатська, де без врахування обласного бюджету, залишки по містах та районах склали 87,5 мільйонів гривень, Одеська(залишки без врахування обласного бюджету 142 мільйони), м. Одеса, де залишок понад 73 мільйонів гривень взагалі встановила рекорд серед усіх міст та районів України.

Слід зазначити, що після виплати заробітної плати з нарахуванням та за комунальні послуги, наступними повинні бути витрати щодо господарського забезпечення шкіл та навчального процесу. Суми залишків з’явилися через те, що місцева влада не направила ці кошти за призначенням у кожну школу. Ось звідси і з’явилися «зекономлені» суми залишків за 2015 рік.

Кожен батько та матір, які мають дітей шкільного віку знають, що таке «фонди класу» та «фонди школи», до яких треба здавати власні кошти, «бо в школі грошей нема». У школах дійсно нема грошей, бо школи в основному не є розпорядниками коштів. І керівництво освіти міста або району вирішує одноосібно на власний розсуд та закупає для шкіл лише те, що вони вирішили школам придбати.

Керівництво освіти(відділ, управління чи департамент освіти)  входить до складу адміністрації чи виконкому, де є і фінансові органи й апарат голови, котрі за своїми посадовими обов’язками повинні бачити і те, що відбувається в освітній галузі.

Тобто, такі дії місцевого керівництва освітою можуть бути лише за згодою їх місцевого керівництва, яке звикло, що батьки учнів не лише сплачують податки (в тому числі і до місцевих бюджетів), а ще й із власної кишені фінансують потреби шкіл, на які гроші цілеспрямовано не те, що не виділяються, але й не закладаються у кошторисах. 

Проаналізуємо таким же чином залишки по містах та районах, сума субвенції по яких розраховувалася за однаковою формулою для усіх. Сюди ж добавимо і м. Київ.

Також враховуючи те, що на території Донецької та Луганської областей діють військово-цивільні адміністрації, заберемо показники цих двох областей із розрахунків. 

Таблиця 2 – сума залишків по містах та районах відповідних областей за 2015 рік

Назва області

Сума залишку

Вінницька область

41 879 597,67

Волинська область

25 059 537,14

Дніпропетровська область

51 176 991,56

Житомирська область

27 758 986,80

Закарпатська область

87 506 015,61

Запорізька область

37 352 781,96

Івано-Франківська область

36 189 353,87

Київська область

38 717 023,38

Кіровоградська область

9 644 134,20

Львівська область

28 403 453,78

Миколаївська область

39 762 697,09

Одеська область

141 984 013,96

Полтавська область

62 027 061,34

Рівненська область

58 189 742,98

Сумська область

8 926 481,08

Тернопільська область

7 939 379,80

Харківська область

64 604 083,52

Херсонська область

16 673 750,17

Хмельницька область

28 112 185,12

Черкаська область

24 410 494,01

Чернівецька область

23 237 245,43

Чернігівська область

10 924 056,52

м. Київ

5 892 176,56

Разом по бюджетах міст та районів

876 371 243,55

Як можна побачити, найбільші залишки є по містах та районах Одеської області – майже 142 мільйони, найменші -  по містах та районах Тернопільської області – майже 8 мільйонів. Найбільший та найменший залишок різниться у 17,9 раза.

Але тут головне не сама сума залишку, а те, як вона розподілена між містами та районами.

Проаналізуємо міста та райони по сумі залишку відповідно до власної шкали залишків та згрупуємо їх по діапазонах.

Таблиця 3 – розподіл міст та районів України по кількості бюджетів в залежності від сум залишків у розрізі областей (Див. Додаток "Освіта таблиці")

Що показує ця таблиця? Так, по Чернівецькій області з 13 міст та районів один бюджет має залишки від 10 до 5 мільйонів гривень, 4 бюджети мають залишки від 3 до 2 мільйонів, 2 бюджети – від 2 до 1 мільйонів гривень. 3 бюджети – від 1 мільйона до 500 тисяч, та по 1 бюджету з залишками від 500 до 250 тисяч, від 100 до 50 тисяч, від 50 до 10 тисяч.

Якщо подивитися у розрізі залишків, то залишки менше ніж 1 000 гривень мають 16 бюджетів, з яких 5 бюджетів знаходяться у Львівській області, 3 бюджети у Харківській області, по 2 бюджети у Дніпропетровської, Хмельницької та Черкаської областей, та по одному бюджету в Івано-Франківської та Київської областях.

Таблиця 4 – сума залишків бюджетів у гривнях відповідно до вибраної шкали та кількості бюджетів, гривень (Див. Додаток "Освіта таблиці")

Зведемо діапазони отриманих показників по кількості бюджетів та по сумах залишків у окрему таблицю. 

Таблиця 5 - Зведення показників залишків по містах та районах (Див. Додаток "Освіта таблиці")

Що можна бачити із останніх таблиць?

1 група - 343 місцевих бюджети, що складає 60% бюджетів, які ретельно аналізувалися, майже повністю освоїли кошти. Загальна сума залишків на їх рахунках складає 107,5 мільйони гривень, або 12,3% залишків аналізованих бюджетів.

2 група - 216 місцевих бюджети, що складає 38% проаналізованих бюджетів мають значні проблеми в освоєнні коштів. Залишки складають 60% аналізованої суми, або 531 мільйон гривень.

3 група – 10 місцевих бюджетів, які складають 1,8% проаналізованих бюджетів. Залишки складають 237,5 мільйонів гривень, або 27 %. 

Якщо взяти два найбільших бюджети з найбільшими залишками (м. Одеса з залишком 73,7 мільйона гривень і м. Харків з залишком 45,1 мільйона гривень) і порівняти їх з першою групою, яка складається з 343 міст та районів (залишки яких складають менше ніж 1 мільйона гривень у кожного), то бачимо, що залишки по Одесі та Харкову перевищують залишки 343 міст та районів, тобто більшої частини України. 

                     Частина 3. Коротко про те, що відбулося 

1. У 2015 році держава, знаючи про жахливі умови фінансування шкіл (за залишковим принципом) коштом надходжень місцевих бюджетів, вводить освітню субвенцію. За задумом, кошти цієї субвенції повинні були покривати поточні потреби шкіл.

2. Субвенція розраховується за формульною методикою і кошти реально передаються з Державного бюджету місцевим бюджетам. Сума прописується окремо для кожного міста обласного значення, районного бюджету та обласного бюджету.

3. Перша проблема виникла з формульною методикою розрахунку для обласних бюджетів. Вони виявились «заваленими» грошима. Чому держава одразу не втрутилася у цю ситуацію, залишається невідомим. Як наслідок, у 2015 році залишилося невикористаними 1,1 мільярда гривень, які були фактично перераховані з Державного бюджету на рахунки обласних бюджетів.

4. Друга проблема полягає у тому, що ці кошти надалі дозволено було витрачати і на капітальні видатки. Місцевій владі кожного міста та району пропонувалася приваблива ідея – недофінансовувати поточні видатки шкіл, а зекономлені таким чином кошти витрачати на капітальні видатки(ремонт будівель шкіл). Але головний біль про те, де брати кошти на поточне фінансування господарського забезпечення освітнього процесу, місцева влада за звичаєм перекладала на директорів шкіл.

5. Залишки коштів на рахунках місцевих бюджетів показують суми, які місцева влада цілеспрямовано не направила за призначенням, а головний біль, де брати кошти, як завжди, переклала на директорів шкіл.

6. Надалі ці кошти були в основному направлені на капітальні вкладення по школах (бо крім шкіл їх не можна ніде використовувати), вивільнивши таким чином інші кошти місцевих бюджетів, які можна використовувати на будь-які цілі за власним розсудом. 

                                               Висновок

Центральна влада намагалася у бюджеті на 2015 рік закласти умови змін принципів фінансування загальної середньої освіти.

Основою таких змін повинна була стати освітня субвенція, якою на кінцевому етапі повинні були розпоряджатися «на місцях».

Нечіткість прописаних правил, помилки при розробці формули для обласних бюджетів, небажання представників влади на місцях поставити державні інтереси над власними, бажання зберегти напрацьовані корупційні схеми, привели до того, що до 40% місцевих бюджетів, які фактично отримали кошти освітньої субвенції, не змогли їх вчасно освоїти, тобто, вчасно витратити саме за призначенням. 

Фіналом цієї історії є проект змін до БКУ у якому центральна влада, помічаючи чисельні оборудки з боку місцевої влади при використані коштів освітньої субвенції, пропонує з 2017 року використовувати кошти освітньої субвенції по школах лише на заробітну плату(з нарахуваннями на неї) працівникам шкіл.

Прикріплені файли:
Чому не використані кошти освітньої субвенції за 2015 рік?
Чому не використані кошти освітньої субвенції за 2015 рік?

Вступ 

Оприлюднення інформації щодо залишків невикористаної у 2015 році освітньої субвенції підняло чималий ґвалт у Фейсбуці. Звучав широкий діапазон  звинувачень, починаючи   від закидів у повному непрофесіоналізмі центральної та місцевої влади й до філософського риторичного запитання «а що ви нервуєте – гроші ж витрачені на школи?!». 

З огляду на те, що такий масив даних для аналізу у загальний доступ ще не виносився, спробуємо розібратися в тому, що приховують «сухі» цифри.

Частина 1. Освітня субвенція. Основні поняття, регламентуючі документи та принцип фінансування шкіл. 

Освітня субвенція вперше з’явилася у 2015 році. Регламентована статтею 1032 Бюджетного кодексу України (надалі за текстом – БКУ).

Основні положення цієї статті:

- освітня субвенція спрямовується на оплату поточних загальноосвітніх навчальних закладів (йде перелік типів загальноосвітніх шкіл, шкіл-інтернатів, вечірніх шкіл; дитячі будинки)

- субвенція розподіляється на основі формульної методики.

- у додатку до Закону України затверджуються обсяги окремо для кожного району, міста, обласного бюджету.

- залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції 

- 2 березня 2015 р. до БКУ вносяться зміни, що дозволяють у разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок зазначеної субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених навчальних закладів ця субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки. 

Кабінет Міністрів України своєю Постановою №6 від 14.01.2015р. деталізував порядок використання освітньої субвенції. 

Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» регламентувалися наступні моменти: 

1. Формульна методика на 2015 рік визначалася статтею 27 Закону. Частиною першою статті визначалася формула розподілу для обласних бюджетів, частиною другою – для міст та районів, третьою – для м. Київ. В подальшому – визначається Постановою КМУ, яка набрала чинності з 1.1.2016 р.

В основі формульних методик лежать коефіцієнти та норматив бюджетної забезпеченості. Розрахунковий показник обсягу освітньої субвенції (крім резерву) визначається залежно від її загального обсягу, фінансового нормативу бюджетної забезпеченості одного учня загальноосвітнього навчального закладу. 

2. Статтею 29 Закону надано право КМУ здійснювати розподіл резерву коштів освітньої субвенції, субвенції на підготовку робітничих кадрів та медичної субвенції між місцевими бюджетами, а також перерозподіл таких субвенцій між місцевими бюджетами для забезпечення обслуговування громадян, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції. 

3. У додатку 6 до Закону затверджуються обсяги (планові показники) освітньої субвенції окремо для кожного бюджету (під «бюджетом району» слід розуміти «районний бюджет»). 

На що витрачається освітня субвенція 

Щоб зрозуміти терміни «поточні видатки», «капітальні видатки», та все, що за ними стоїть, треба знову звертатися до офіційних «паперів» і там шукати відповіді.

Перший документ, який розглянемо в частині, яка нас цікавить, буде Наказ Міністерства фінансів України №11 від 14.01.2011 р. «Про бюджетну класифікацію». Наприкінці другого аркушу знаходимо «економічна класифікація видатків бюджету». Вона нам і потрібна.

Починається вона з коду 2000 «Поточні видатки». Тобто, всі видатки, які починаються з цифри «2» в економічній класифікації бюджету відносяться до поточних. 

УВАГА!!!!! Кодифікація бюджету не є математичною. Там працюють інші принципи.

Код слід «читати» зліва направо. Кількість нулів після першої цифри показує, які рівнів підкодів є в нашому коді. Такій же принцип застосовується у звіті Державної казначейської служби України.

Приклад. 

2000

Поточні видатки

2100

Оплата праці і нарахування на заробітну плату

2110

Оплата праці

2111

Заробітна плата

2112

Грошове забезпечення військовослужбовців

2120

Нарахування на оплату праці

Підкод 2111 є нижчим (назвемо його для наочності підкодом 4 рівня) . Він входить до підкоду 2110 оплата праці (наша назва – підкод 3 рівня).

Підкод 2112 також входить у 2110. Тому для того, щоб порахувати 2110, треба скласти рядки підкодів 2111+2112.

Підкод 2120 (наша назва – підкод 3 рівня) не має підкодів нижчого рівня. Але тотожній по рівню коду 2110.

Тому для того, щоб взнати суму 2100, треба скласти рядки підкодів 2110+2120. 

Капітальні видатки починаються з коду 3000. Принцип розуміння кодифікації аналогічний. 

Щоб зрозуміти, які видатки можуть обліковуватися на кожному підкоді економічної класифікації видатків, треба відкрити Наказ Міністерства фінансів України №333 від 12.03.2012 р., котрим затверджена і «Інструкція щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету». У даному наказі приведено вичерпний перелік того, який елемент видатків по якому коду відображається. 

Звертаємо увагу на те, що ці нормативні документи розроблені для усіх видів бюджетних установ та організацій, а не лише для навчальних закладів. 

Таким чином, знаючи, де шукати конкретні роз’яснення, можемо тепер відповісти на питання, на що саме можна витрачати освітню субвенцію?  Можна витрачати на будь-які видатки, пов’язані з загальноосвітнім навчальним закладом, включаючи як сам навчальний процес, так і на будівлі шкіл. 

А деталізує черговість видатків постанова КМУ №6 своїм пунктом 11, а саме: 

1) виплата заробітної плати з нарахуваннями, соціальних виплат, стипендій і допомог;

2) оплата медикаментів та харчування;

3) оплата комунальних послуг та здійснення інших захищених видатків (перелік всіх захищених видатків встановлено статтею 55 БКУ);

4) здійснення незахищених видатків. 

Також п.3 Постанови після підпункту 6 вказано, у яких випадках субвенція може використовуватися на капітальні видатки: 

У разі задоволення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених загальноосвітніх навчальних закладів субвенція може спрямовуватися на такі капітальні видатки: 

і наведено перелік, на які саме капітальні видатки можна використовувати субвенцію:

- придбання шкільних автобусів для перевезення дітей із загальноосвітніх навчальних закладів, які будуть оптимізовані/об’єднані/реорганізовані;

- оновлення навчальної та матеріально-технічної бази загальноосвітніх навчальних закладів, які оптимізовані/об’єднані/реорганізовані або які повністю укомплектовані і до яких будуть довозиться учні загальноосвітніх навчальних закладів;

- придбання підручників і посібників загальноосвітніх навчальних закладів (за погодженням з МОН);

- оснащення загальноосвітніх навчальних закладів засобами навчання з фізики, хімії, біології, географії, математики, навчальними комп’ютерними комплексами з мультимедійними засобами навчання (інтерактивна дошка, мультимедійний проектор, під’єднаний до комп’ютера вчителя, учнівське комп’ютерне обладнання, програмне забезпечення, електронні підручники, комутаційне обладнання тощо);

- підключення загальноосвітніх навчальних закладів до Інтернету, насамперед у сільській місцевості;

- здійснення заходів у сфері енергоефективності та енергозбереження. 

Висновок: кошти освітньої субвенції можуть витрачатися на будь-які цілі (якщо вони прописані у кошторисі навчального закладу) у черговості витрат, встановлених КМУ. 

Хто і з яких джерел фінансує школи 

Гроші виділяються не напряму з бюджету на школи, а через головних розпорядників.

Так, головним розпорядником по освітній субвенції є Міністерство освіти та науки. Це через нього кошти попадають на рахунки місцевих бюджетів.

Головні розпорядники місцевого бюджету визначаються пунктом 3 частини 2 статті 22 БКУ. Ними виключно можуть бути: місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Тобто, кошти освітньої субвенції, проходячи через Міністерство освіти та науки, попадають на рахунки місцевих бюджетів. Тобто, сама місцева влада визначає, куди, скільки й на що витрачати кошти. А виконує волю місцевої влади (прописану у бюджеті) орган, відповідальний за освіту. Насамперед це департаменти/управління/відділи освіти як в структурі місцевої адміністрації (обласний та районний рівень), так і в структурі виконавчих органів влади (міста обласного значення).

Крім освітньої субвенції місцева влада може надавати на фінансування шкіл кошти власного бюджету – як на поточні видатки, так і на капітальні видатки.

Директора школи ставлять перед фактом, скільки й на що навчальному закладу виділено коштів і вимагають своїм підписом погодити кошторис на відповідний бюджетний рік. Як правило, там є лише видатки на захищені статті, а видатки на все інше лише визначаються незначними сумами, яких не вистачає на усі потреби для нормального функціонування навчального закладу. 

Частина друга. Опис дослідження. 

Дослідження проводилося на підставі:

1. Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік».

2. Витягу з річного звіту про надання та використання місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя дотацій та субвенцій, отриманих з державного бюджету, по ККД 41033900 наданого ДКСУ. 

                                             Непорозуміння. 

1. Показники додатку №6 до ЗУ «Про Державний бюджет України на 2015 рік» не містять собі змін, якими Кабінет міністрів України перерозподіляв освітню субвенцію (на що КМУ має право). Таки дії не дають можливість визначити остаточну суму, яка надавалася кожному місту та району.

2. Дзержинський район (запис під №10) Житомирської області скоріш за все в Державному бюджеті відображено як Романівський район.

м. Буча Київської області скоріш всього відображено у звіті ДКСУ як «37 іРПіНЬ». При цьому у звіті ДКСУ по Київській області присутнє і «6 IРПIНЬ», який враховано, як м. Ірпінь

3. Рівненська область  запис №21 КЛЕСIВ – залишок 179 900 грн.

Хмельницька область   записи № 43 НОВА УШИЦЯ – залишок 36 805,15 грн та №49 СТАРА СИНЯВА – залишок 450 грн. є об’єднаними територіальними громадами, бюджети яких почали функціонувати лише з 2016 року. Як вони з’явилися у звіті ДКСУ за 2015 рік – поки незрозуміло. Ці показники вказані окремими рядками в загальній таблиці та зібрані із подальшого аналізу. 

                                          Аналіз показників 

Для наочності всі показники зведені у таблиці. Одиниця виміру - гривня. 

Стосовно планових показників слід зазначити, що в Державному бюджеті відсутні данні, кому саме Кабінет міністрів України перерозподілив 417 мільйонів гривень, які першочергово передбачалися тимчасово окупованим районам Донецької області, 253 мільйони, які першочергово передбачалися тимчасово окупованим районам Луганської області та 332 мільйони, яки рахувалися, як нерозподілені видатки освітньої субвенції – всього 1 мільярд гривень.

Також у таблиці відсутні дані, котрі не були внесені до розпису Державного бюджету відповідно до постанов Кабінету міністрів України щодо перерозподілу освітньої субвенції.

При цьому слід зазначити, що у додатку №6 ЗУ «Про Державний бюджет України на 2015 рік відсутній окремий рядок «резерв субвенції», а сума вручну дописана у підсумкову формулу.

Як бачимо, склалася наступна ситуація – розподіл освітньої субвенції, визначений додатком №6 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» не відповідає фактичному стану справ. 

З яких причин це сталося:

а) це або службова халатність;

б) або цілеспрямоване розпорошення інформації так, щоб ускладнити до неможливості проаналізувати цю інформацію. 

Але наразі це не є темою нашого дослідження. Залишимо це на розгляд депутатам слідчих комісій ВР та правоохоронним органам.

Тому стовпчиками «Затверджено ЗУ "Про державний бюджет на 2015 рік"» та «невикористаний %» можна користуватися лише як довідковою інформацією. 

Показники залишку на рахунках 

З аналізу видно, що на рахунках залишилося трохи понад 2 мільярдів гривень, що складає 5% від виділеної державою суми.

З цієї суми 1,1 мільярда гривень залишився на рахунках обласних бюджетів. Скоріш за все, це пов’язано з неправильним визначенням формули, визначеною частиною 1 статті 27 ЗУ «Про Державний бюджет на 2015 рік».

Провина центральних органів влади не в тому, що вони допустили таку ситуацію (бо всі можуть помилятися), а в тому, що вчасно не зреагували на цю ситуацію, і саме це в результаті не дозволило ефективно використати державні ресурси в 2015 році за їх призначенням.

Враховуючи, що обласні бюджети розраховувалися за окремою формулою, винесемо суми залишків в окрему таблицю. 

Таблиця 1 – сума залишків по обласних бюджетах за 2015 рік

Назва області

Сума залишку

Вінницька область

50 624 907,98

Волинська область

65 739 455,66

Дніпропетровська область

86 381 243,22

Донецька область

67 082 318,43

Житомирська область

43 233 987,09

Закарпатська область

10 429 874,50

Запорізька область

22 138 271,45

Івано-Франківська область

39 366 494,87

Київська область

44 179 602,73

Кіровоградська область

31 528 498,21

Луганська область

63 997 493,17

Львівська область

80 124 062,64

Миколаївська область

38 154 704,82

Одеська область

43 575 642,56

Полтавська область

16 458 238,21

Рівненська область

40 848 376,37

Сумська область

37 178 330,48

Тернопільська область

68 635 735,53

Харківська область

43 962 321,31

Херсонська область

27 461 711,83

Хмельницька область

64 725 002,81

Черкаська область

37 281 226,61

Чернівецька область

42 978 392,73

Чернігівська область

35 539 717,09

Разом по обласним бюджетам

1 101 625 610,30

Як можна бачити із таблиці, найбільший залишок в обласного бюджету Дніпропетровської області – трохи більш як 86 мільйонів гривень, найменший – в обласного бюджету Закарпатської – майже 10,5 мільйонів. Найбільший та найменший залишок різниться у 8,3 раза. Але ці всі бюджети характеризує єдине – великі залишки, що свідчить про недостатній контроль з боку держави щодо розподілу наявних фінансових ресурсів. 

Інша частина коштів в розмірі 1,1 мільярда гривень розподілялась між містами та районами на підставі частини другої статті 27 ЗУ «Про Державний бюджет на 2015 рік» та частиною 3 – для м. Києва. Але різниця в результатах разюча. Починаючи з того, що залишків взагалі не залишилося, як, наприклад, м. Нікополь Дніпропетровської області, Згурівський район Київської області та інші; такі, як м. Бурштин Івано-Франківської області, де залишилося невикористаними 3 (ТРИ !!!!!) гривні до таких областей, як Закарпатська, де без врахування обласного бюджету, залишки по містах та районах склали 87,5 мільйонів гривень, Одеська(залишки без врахування обласного бюджету 142 мільйони), м. Одеса, де залишок понад 73 мільйонів гривень взагалі встановила рекорд серед усіх міст та районів України.

Слід зазначити, що після виплати заробітної плати з нарахуванням та за комунальні послуги, наступними повинні бути витрати щодо господарського забезпечення шкіл та навчального процесу. Суми залишків з’явилися через те, що місцева влада не направила ці кошти за призначенням у кожну школу. Ось звідси і з’явилися «зекономлені» суми залишків за 2015 рік.

Кожен батько та матір, які мають дітей шкільного віку знають, що таке «фонди класу» та «фонди школи», до яких треба здавати власні кошти, «бо в школі грошей нема». У школах дійсно нема грошей, бо школи в основному не є розпорядниками коштів. І керівництво освіти міста або району вирішує одноосібно на власний розсуд та закупає для шкіл лише те, що вони вирішили школам придбати.

Керівництво освіти(відділ, управління чи департамент освіти)  входить до складу адміністрації чи виконкому, де є і фінансові органи й апарат голови, котрі за своїми посадовими обов’язками повинні бачити і те, що відбувається в освітній галузі.

Тобто, такі дії місцевого керівництва освітою можуть бути лише за згодою їх місцевого керівництва, яке звикло, що батьки учнів не лише сплачують податки (в тому числі і до місцевих бюджетів), а ще й із власної кишені фінансують потреби шкіл, на які гроші цілеспрямовано не те, що не виділяються, але й не закладаються у кошторисах. 

Проаналізуємо таким же чином залишки по містах та районах, сума субвенції по яких розраховувалася за однаковою формулою для усіх. Сюди ж добавимо і м. Київ.

Також враховуючи те, що на території Донецької та Луганської областей діють військово-цивільні адміністрації, заберемо показники цих двох областей із розрахунків. 

Таблиця 2 – сума залишків по містах та районах відповідних областей за 2015 рік

Назва області

Сума залишку

Вінницька область

41 879 597,67

Волинська область

25 059 537,14

Дніпропетровська область

51 176 991,56

Житомирська область

27 758 986,80

Закарпатська область

87 506 015,61

Запорізька область

37 352 781,96

Івано-Франківська область

36 189 353,87

Київська область

38 717 023,38

Кіровоградська область

9 644 134,20

Львівська область

28 403 453,78

Миколаївська область

39 762 697,09

Одеська область

141 984 013,96

Полтавська область

62 027 061,34

Рівненська область

58 189 742,98

Сумська область

8 926 481,08

Тернопільська область

7 939 379,80

Харківська область

64 604 083,52

Херсонська область

16 673 750,17

Хмельницька область

28 112 185,12

Черкаська область

24 410 494,01

Чернівецька область

23 237 245,43

Чернігівська область

10 924 056,52

м. Київ

5 892 176,56

Разом по бюджетах міст та районів

876 371 243,55

Як можна побачити, найбільші залишки є по містах та районах Одеської області – майже 142 мільйони, найменші -  по містах та районах Тернопільської області – майже 8 мільйонів. Найбільший та найменший залишок різниться у 17,9 раза.

Але тут головне не сама сума залишку, а те, як вона розподілена між містами та районами.

Проаналізуємо міста та райони по сумі залишку відповідно до власної шкали залишків та згрупуємо їх по діапазонах.

Таблиця 3 – розподіл міст та районів України по кількості бюджетів в залежності від сум залишків у розрізі областей (Див. Додаток "Освіта таблиці")

Що показує ця таблиця? Так, по Чернівецькій області з 13 міст та районів один бюджет має залишки від 10 до 5 мільйонів гривень, 4 бюджети мають залишки від 3 до 2 мільйонів, 2 бюджети – від 2 до 1 мільйонів гривень. 3 бюджети – від 1 мільйона до 500 тисяч, та по 1 бюджету з залишками від 500 до 250 тисяч, від 100 до 50 тисяч, від 50 до 10 тисяч.

Якщо подивитися у розрізі залишків, то залишки менше ніж 1 000 гривень мають 16 бюджетів, з яких 5 бюджетів знаходяться у Львівській області, 3 бюджети у Харківській області, по 2 бюджети у Дніпропетровської, Хмельницької та Черкаської областей, та по одному бюджету в Івано-Франківської та Київської областях.

Таблиця 4 – сума залишків бюджетів у гривнях відповідно до вибраної шкали та кількості бюджетів, гривень (Див. Додаток "Освіта таблиці")

Зведемо діапазони отриманих показників по кількості бюджетів та по сумах залишків у окрему таблицю. 

Таблиця 5 - Зведення показників залишків по містах та районах (Див. Додаток "Освіта таблиці")

Що можна бачити із останніх таблиць?

1 група - 343 місцевих бюджети, що складає 60% бюджетів, які ретельно аналізувалися, майже повністю освоїли кошти. Загальна сума залишків на їх рахунках складає 107,5 мільйони гривень, або 12,3% залишків аналізованих бюджетів.

2 група - 216 місцевих бюджети, що складає 38% проаналізованих бюджетів мають значні проблеми в освоєнні коштів. Залишки складають 60% аналізованої суми, або 531 мільйон гривень.

3 група – 10 місцевих бюджетів, які складають 1,8% проаналізованих бюджетів. Залишки складають 237,5 мільйонів гривень, або 27 %. 

Якщо взяти два найбільших бюджети з найбільшими залишками (м. Одеса з залишком 73,7 мільйона гривень і м. Харків з залишком 45,1 мільйона гривень) і порівняти їх з першою групою, яка складається з 343 міст та районів (залишки яких складають менше ніж 1 мільйона гривень у кожного), то бачимо, що залишки по Одесі та Харкову перевищують залишки 343 міст та районів, тобто більшої частини України. 

                     Частина 3. Коротко про те, що відбулося 

1. У 2015 році держава, знаючи про жахливі умови фінансування шкіл (за залишковим принципом) коштом надходжень місцевих бюджетів, вводить освітню субвенцію. За задумом, кошти цієї субвенції повинні були покривати поточні потреби шкіл.

2. Субвенція розраховується за формульною методикою і кошти реально передаються з Державного бюджету місцевим бюджетам. Сума прописується окремо для кожного міста обласного значення, районного бюджету та обласного бюджету.

3. Перша проблема виникла з формульною методикою розрахунку для обласних бюджетів. Вони виявились «заваленими» грошима. Чому держава одразу не втрутилася у цю ситуацію, залишається невідомим. Як наслідок, у 2015 році залишилося невикористаними 1,1 мільярда гривень, які були фактично перераховані з Державного бюджету на рахунки обласних бюджетів.

4. Друга проблема полягає у тому, що ці кошти надалі дозволено було витрачати і на капітальні видатки. Місцевій владі кожного міста та району пропонувалася приваблива ідея – недофінансовувати поточні видатки шкіл, а зекономлені таким чином кошти витрачати на капітальні видатки(ремонт будівель шкіл). Але головний біль про те, де брати кошти на поточне фінансування господарського забезпечення освітнього процесу, місцева влада за звичаєм перекладала на директорів шкіл.

5. Залишки коштів на рахунках місцевих бюджетів показують суми, які місцева влада цілеспрямовано не направила за призначенням, а головний біль, де брати кошти, як завжди, переклала на директорів шкіл.

6. Надалі ці кошти були в основному направлені на капітальні вкладення по школах (бо крім шкіл їх не можна ніде використовувати), вивільнивши таким чином інші кошти місцевих бюджетів, які можна використовувати на будь-які цілі за власним розсудом. 

                                               Висновок

Центральна влада намагалася у бюджеті на 2015 рік закласти умови змін принципів фінансування загальної середньої освіти.

Основою таких змін повинна була стати освітня субвенція, якою на кінцевому етапі повинні були розпоряджатися «на місцях».

Нечіткість прописаних правил, помилки при розробці формули для обласних бюджетів, небажання представників влади на місцях поставити державні інтереси над власними, бажання зберегти напрацьовані корупційні схеми, привели до того, що до 40% місцевих бюджетів, які фактично отримали кошти освітньої субвенції, не змогли їх вчасно освоїти, тобто, вчасно витратити саме за призначенням. 

Фіналом цієї історії є проект змін до БКУ у якому центральна влада, помічаючи чисельні оборудки з боку місцевої влади при використані коштів освітньої субвенції, пропонує з 2017 року використовувати кошти освітньої субвенції по школах лише на заробітну плату(з нарахуваннями на неї) працівникам шкіл.

26.09.2016
Одеський аналітичний центр.
*
Поділитися

Додати комментар

Через сайт
Через Вконтакті
Через Фейсбук

Додати коментар


Захисний код
Оновити

Наверх
Точка зору Аналітика Блоги Форум
Kenmore White 17" Microwave Kenmore 17" Microwave
Rated 4.5/5 based on 1267 customer reviews