Укр Рус

Дата: 29.07.2014

Підписка на новини

Голосування

Чи потрібна атестація школи?
  • Голосів: (0%)
  • Голосів: (0%)
  • Голосів: (0%)
Всього голосів:
Перший голос:
Останій голос:
Назад
 
Powered by Sexy Polling
 

АВТОНОМІЯ УНІВЕРСИТЕТІВ ТА ПРОБЛЕМИ ЇХНЬОГО ФІНАНСУВАННЯ

Автор:
Михайло Савчин
Опубліковано
26.10.2013

Правове регулювання формування і розміщення державного замовлення серед вищих навчальних закладів в Україні є доволі дивним як з точки зору законодавчої техніки, так і в світлі принципів Лімської декларації про академічні свободи і автономію вищих навчальних закладів. Акцентую увагу на Лімській декларації, оскільки у сфері академічних свобод вона становить своєрідну juscogens (імперативні норми міжнародного звичаєвого права), сукупність положень яких мають перевагу перед іншими нормами в силу авторитету та наявності згоди, inter alia, міжнародного академічного співтовариства. Той факт, що Лімська декларація не завжди є предметом дискусій в українському академічному товаристві, яке сконцентрувало увагу переважно на формальних (а не матеріальних аспектах!) Болонського процесу, власне і характеризує стан реальної автономії університетів і академічних свобод в Україні.

 Невід’ємною частиною автономії університетів є їхня фінансова складова. Лімська декларація визначає три ключові аспекти фінансової автономії університетів:

1) фінансову незалежність та можливість формувати самостійно у пов’язаних видах діяльності власну поведінку як складову сутності змісту автономії університетів;

2) держави повинні вживати усіх можливих заходів для планування, організації і запровадження безплатної системи вищої освіти для усіх випускників середніх навчальних закладів та інших людей, які можуть довести здатність навчатися на цьому рівні;

3) правильне використання академічної свободи і погодження із відповідальністю потребує високого ступеня гарантій автономності вищих навчальних закладів. Тому держави зобов'язані не втручатися в автономію вищих навчальних закладів і запобігати втручанню інших сил суспільства. 

Натомість, мало спільного з цим має ситуація у вітчизняній вищій освіті, в якій питання фінансування вищих навчальних закладів (далі — ВНЗ) здійснюється, по суті, в ручному режимі за незрозумілими критеріями державного замовлення через прокрустове ложе трансакцій Державного казначейства (чи то скарбниці?). Тим більше, що в умовах рецесії національної економіки централізована система розрахунків через Державне казначейство призводить до затримки розрахунків ВНЗ, що істотно обмежує їхні фінансові можливості. Це найболючіша реперна точка університетської автономії в Україні, яка нівелює сутність її змісту і сьогодні є нездоланною в існуючій системі координат правового регулювання вищої освіти.

 Доктрина affirmationaction та фінансова автономія ВНЗ

Згідно з доктриною affirmationaction, держава зобов’язана забезпечувати свої соціальні обов’язки перед суспільством, зокрема — в освітній сфері. Адже ще двісті років тому переважна більшість людей здобували освіту через приватні уроки. Хоча до ліквідації Гетьманщини всередині ХVIIIстоліття близько 70-ти відсотків її населення було грамотним, однак перед Першою світовою війною на українських землях у складі Російської імперії було близько 15-ти відсотків грамотного населення. З ліквідацією місцевого самоврядування, яке переважно утримувало освітні заклади, система освіти на українських землях, що входили в склад Російської імперії, занепала. За знаменитим висловом російського нобелівського лауреата Жореса Алфьорова, держава не коштує ломаного шеляга, якщо вона не забезпечує рівний безкоштовний доступ до двох речей — освіти й охорони здоров’я. Адже в умовах нинішньої постіндустріальної світової економіки говорити лише про таку базову функцію держави, як забезпечення безпеки індивіда — це моветон.

Держава, яка не піклується про свій сталий розвиток на інноваційно-прогностичних засадах, зокрема — не виділяє достатніх асигнувань для освіти й науки, стає неконкурентоспроможною на світових ринках, має мало можливостей впливати на інтеграційні процеси і стан світової науки. Тому фінансування ВНЗ має бути децентралізованим і реагувати на соціальні запити, стан ринку і основні світові тенденції розвитку освіти й науки. Ці ключові питання доволі слабко усвідомлюються академічною спільнотою, зокрема, в Ольвійській декларації університетів, прийнятій на Міжнародній конференції «Ольвійський форум — 2009» (Ялта, 11-14 червня 2009 року)[1], про фінансову автономію згадано лише побіжно як побажання до уряду визнати її, хоча тут вже стоїть питання не у визнанні, а в елементарному виконанні урядом вимог статей 53 і 54 Конституції, оскільки належну їхню реалізацію передбачає виконання позитивних обов’язків державою.

Водночас, статті 53, 54 Конституції України переписані з радянської конституції і є ніщо інше як політичні декларації, хоча це суперечить прямій дії конституційних норм, які породжують позитивні обов’язки держави щодо реального і дієвого забезпечення доступу громадян до безкоштовної вищої освіти на засадах конкурсу. Тому ці юридично-технічні огріхи Конституції мали б долатися їхньою належною конкретизацією у поточному законодавстві, насамперед, у Законі про вищу освіту[2], однак він володіє вадами організаційного і процедурного характеру в аспекті правового регулювання фінансування вищої освіти (що також притаманно й іншим напрямам вищої освіти), та й не тільки (але це — предмет окремої розмови).

У цьому відношенні заслуговує на увагу словацький досвід фінансування науки. Коротко його можна описати так. Відповідно до словацького Закону про вищі школи їхнє фінансування здійснюється згідно з акредитованими програмами (абз. 2 § 91), на підставі чого кожен ВНЗ для затвердження державного бюджету республіки вносить до Міністерства з питань освіти пропозиції щодо розміру свого кошторису (§ 89). Основними статтями кошторису словацького ВНЗ є виконання акредитованих програм, реалізація програм їх розвитку, соціальний захист студентів; при цьому, якщо ВНЗ не використовує свого кошторису в повному обсязі, то він витрачається в наступному календарному році і не повертається до державного бюджету. Гарантії належного фінансування словацьких ВНЗ зумовлені тим, що Акредитаційна комісія, яка акредитує навчальні програми ВНЗ, є незалежною інституцією, до складу якої не можуть входити ректори, проректори, декани та продекани і термін повноважень членів якої складає шість років з можливістю одного повторного переобрання ще на один термін (§§ 81, 82). Про виділення відповідного фінансування з державного бюджету республіки укладається угода між профільним міністерством і ВНЗ.

Загалом, щоб не бути голою декларацією соціальні права, згідно із доктриною affirmationaction у сфері освіти і науки, втілюються через каскад дій, які забезпечують їх дієвість і ефективність, зокрема — і за допомогою судового захисту:

1) належне організаційне і процедурно-процесуальне регулювання на рівні закону з урахуванням того, що академічна свобода і автономія університетів можуть бути обмеженні виключно на основі закону;

2) асигнування з державного бюджету, що гарантується належними процесуальними гарантіями у ході розробки і схвалення Державного бюджету;

3) гарантовані статті фінансування на основі Державного бюджету, а у разі екстремальної економічної ситуації — секвестру основних бюджетних параметрів виключно на основі закону.

 Ситуація з фінансовою автономією ВНЗ та державним замовленням в Україні

Натомість, в Україні з незрозумілих причин питання державного замовлення регулюється окремим законом, хоча предмет регулювання стосується, власне, ключових фінансових аспектів у системі вищої освіти. Адже, виходячи з державного замовлення, йде процес фінансування ВНЗ. Сам Закон про формування і розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (далі — Закон про держзамовлення, ЗпДЗ) містить всього чотири статті, одна з яких регулює порядок набрання ним чинності, хоча його положення могли знайти своє місце у Законі про вищу освіту (далі — ЗпВО).

Основна проблема визначення державного замовлення полягає в тому, що це є питання законодавчого регулювання меж автономії університетів. Як основоположна свобода автономія університетів може бути обмежена на підставі закону, повинна бути достатньою і доречною для досягнення легітимних цілей — забезпечення якості освіти, зокрема — освітніх послуг відповідно до належної правової процедури.

Однак за своїм характером ЗпДЗ є рамковим законом, оскільки він навіть не визначає критерії формування комісій з держзамовлення, не говорячи вже про засади організації та процедури їхньої діяльності, відсилаючи ці питання до підзаконного акту, тобто до Порядку про державне замовлення[3]; також, виходячи з цього, затверджується Методика орієнтованої середньої вартості підготовки одного кваліфікованого робітника, фахівця, аспіранта, доктора[4].

Доволі сумнівні обставини діяльності конкурсної комісії з держзамовлення для набору студентів на 2013/14 навчальний рік, згідно з якими одним ВНЗ було непропорційно збільшено обсяги державного замовлення, а іншим — зменшено[5], свідчать про істотні проблеми як щодо відкритості і прозорості у діяльності цієї комісії[6], так і стосовно дотримання вимог належної правової процедури.

Це демонструє неадекватність правового регулювання визначення критеріїв фінансування ВНЗ відповідно до потреб національної економіки і науки, суспільних запитів і викликів, які поставлені перед Україною в динамічно мінливому світі.

З економічної точки зору, критерієм фінансування ВНЗ є якість підготовлених фахівців та їхня затребуваність на ринку праці. Однак тут правове регулювання стикається з об’єктивною проблемою недостатності інформації, оскільки через 4-6 років після чергового набору студентів, динаміка ринку фахівців змінюється й очікуваний попит на фахівців, що отримують вищу освіту, може бути нижчим або вищим за передбачуваний.

З організаційної точки зору, це питання пов’язано з функціонуванням незалежної інституції, яка покликана визначати потребу фахівців у певній галузі народного господарства, виходячи з об’єктивних критеріїв. Об’єктивним критерієм на ринку праці є якість підготовки спеціалістів вищим навчальним закладом, що може бути встановлено через процедури акредитації відповідних навчальних програм. Натомість, прийняття рішення конкурсною комісією, як це передбачає нині чинний Закон про держзамовлення, на основі прогнозу ринку праці при відсутності достатнього обсягу інформації, здається, передбачає недосяжні цілі, а у процедури прийняття рішень іманентно закладено додаткові видатки, пов’язані з непрозорістю і нечесністю процедур визначення розміру держзамовлення для кожного ВНЗ, що, у кінцевому результаті, покладається на плечі споживача освітнього продукту — студента (платної форми навчання) або на бюджет корпорації-замовника.

Таким чином, на сьогодні склалася парадоксальна ситуація, пов’язана з фінансуванням ВНЗ із Державного бюджету. По-перше, фінансування ВНЗ пов’язано із розміром держзамовлення підготовки фахівців, яке в силу природи ринкових процесів достеменно складно передбачити на перспективу в зв’язку з дефіцитом інформації, необхідної і достатньої для прийняття об’єктивного рішення. По-друге, невизначеність з об’єктивними критеріями призводить до неналежної процедури ухвалення рішень щодо фінансування ВНЗ, яке не відповідає конституційним обов’язкам держави утверджувати і захищати права людини (стаття 3), гарантувати кожному право на вільний розвиток особистості (стаття 23), забезпечувати дієві гарантії права на освіту (стаття 53) та на наукову і творчу діяльність (стаття 54). Механізм фінансування ВНЗ через систему трансакцій у системі Державного казначейства грубо порушує автономію університетів, оскільки не дозволяє їм вільно і під їхню відповідальність розпоряджатися належними їм фінансовими ресурсами.

 Основні підходи щодо оптимізації фінансування державою вищих начальних закладів

Ці питання можна вирішити за допомогою різних інструментів, які можна диференціювати у залежності від інституціонального і процесуального наповнення. Однак ми виділимо два основних варіанти, на основі яких вже можна робити різні модифікації.

1. За першим, еволюційним варіантом необхідно виробити на рівні закону алгоритм бюджетного процесу у частині гарантій фінансування освіти і науки та модифікувати статус комісії з держзамовлення, врегулювавши основні вимоги до організації та процедури її діяльності.

Тому у частині першій статті 64 ЗпВО слід передбачити наступне положення:

«Не пізніше 31 травня поточного бюджетного року вищі навчальні заклади подають до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, пропозиції щодо розміру їхнього фінансування, виходячи з нормативів, визначених у абзаці третьому частини першої цієї статті. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, забезпечує належне фінансування вищих навчальних закладів у достатньому обсязі, необхідному для підготовки молодших спеціалістів, бакалаврів, спеціалістів, магістрів, аспірантів і докторантів за державним замовленням».

До частини першої статті 3 ЗпДЗ слід додати положення такого змісту:

«Порядок про розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів повинен містити, принаймні, такі умови конкурсу:

1) процедури рівного доступу вищих навчальних закладів до конкурсу;

2) порядок і строки внесення конкурсних пропозицій;

3) гарантії незалежності і безсторонності, критеріїв добору на засадах безсторонності, компетентності членів конкурсної комісії;

4) критерії пропорційного представництва в конкурсній комісії від професійних спілок, роботодавців, всеукраїнської студентської організації, Національної академії наук, національних галузевих академій та вищих навчальних закладів;

5) вимоги щодо публічних і відкритих слухань стосовно визначення розміру державного замовлення та права бути заслуханим представника вищого навчального закладу, щодо якого вирішується питання по визначення обсягу державного замовлення;

6) порядок ухвалення рішення про обсяг державного замовлення для кожного вищого навчального закладу;

7) порядок оскарження рішення про обсяг державного замовлення».

Проміжний варіант реформування законодавства щодо держзамовлення та фінансування ВНЗ може передбачати поєднання функцій акредитаційної комісії та комісії з держзамовлення в одній інституції, яка має бути незалежною і складатися переважно з представників академічної спільноти на засадах дотримання правил несумісності. Форми і моделі, функції і повноваження такої інституції можуть зумовлювати різноманітність цих проміжних варіантів реформування законодавства про вищу освіту у частині фінансування. Однак і так вони слабко задовольнятимуть усталеним міжнародним стандартам позитивних дій держави у соціальній сфері та Конституції України.

2. Другий, реформатський варіант передбачає низку трансформацій визначення якісно нових критеріїв фінансування вищої освіти і науки, заснованих на вимогах верховенства права, гарантій академічних свобод та автономії університетів. Він має передбачати, принаймні, наступні елементи:

1) фінансування ВНЗ незалежно від форми власності з Державного бюджету здійснюється на підставі їхньої акредитації, яка засвідчує якість підготовки фахівців відповідної спеціалізації та визначає попит на випускників цих ВНЗ на ринку праці;

2) з метою належного проведення акредитації має функціонувати Акредитаційна комісія як незалежний орган влади при Міністерстві освіти і науки, до якої мають входити переважно представники академічної спільноти, що не обіймають керівні посади у ВНЗ, починаючи від ректора і закінчуючи завідувачем кафедри, чи працівники органів управління освітою. У цей орган могли б входити також представники організацій роботодавців, студентських самоврядних організацій, профспілок (до третини від загального складу);

3) Закон про порядок формування і розміщення держзамовлення слід скасувати, включивши його окремі положення щодо визначення правових засад акредитації ВНЗ у Закон про вищу освіту, в якому мають бути визначені основні засади організації Акредитаційної комісії, гарантії її незалежності і безсторонності, а також процедури розгляду справ цим органом, як це наведено вище щодо організації і порядку діяльності конкурсної комісії з держзамовлення. Метою діяльності Акредитаційної комісії має стати схвалення освітніх програм начальних закладів, визначення стандартів середньої, професійно-технічної та вищої освіти в Україні;

4) принагідно слід відзначити, що академічному співтовариству слід звернути увагу на суміжні сфери академічних свобод і автономії університетів через мережу експертних комісій (комітетів) з окремих спеціалізацій і напрямів освіти. Зокрема, до складу експертної комісії мають входити вчені, експерти з відповідної галузі знань, які мають стаж роботи у вищій освіті і науці не менше п’ятнадцяти років, мають вчений ступінь та вчене звання, представники об’єднань роботодавців, професори провідних зарубіжних вищих навчальних закладів. Також доцільно, щоб при Акредитаційній комісії діяв Комітет з наукової етики — незалежний орган з питань наукової етики при здійсненні наукових досліджень. Рішення Комітету з наукової етики щодо встановлення факту плагіату може бути підставою для позбавлення наукового ступеня кандидата і доктора наук, вченого звання старшого дослідника, доцента, професора, звільнення наукового (науково-педагогічного) працівника з відповідної посади;

5) кандидатури до складу згаданих вище незалежних інституцій мають вносити Національна академія наук України, національні галузеві академії наук, вищі навчальні заклади зі статусом університету й академії, всеукраїнські громадські об’єднання науковців. Особливості правового статусу, права, організація і порядок діяльності Комітету з наукової етики мають встановлюватися законом про наукову і науково-технічну діяльність;

6) відповідно до позитивних обов’язків держави на основі акредитації ВНЗ МОН і Кабінет Міністрів мають забезпечувати відповідні асигнування їхніх потреб наступним чином:

а) до початку формування проекту Державного бюджету ВНЗ (наприклад, за 60 днів до внесення урядом до парламенту проекту закону про Державний бюджет), які мають відповідні акредитовані програми, подають свої пропозиції щодо розміру асигнувань, виходячи з витрат на навчання, а також — на фонд розвитку матеріально-технічної бази ВНЗ та соціального забезпечення студентів (соціального захисту малозабезпечених, заохочення успішних та відзначення видатних досягнень, харчування та лікування). МОН при внесенні відповідних пропозицій до Кабінету Міністрів, який розробляє законопроект про Державний бюджет, в істотних елементах є зв’язаний заявками ВНЗ;

б) Кабінет Міністрів є зв’язаний відповідно до пропозицій МОН, які формуються на основі заявок ВНЗ. Обсяг асигнувань Державного бюджету має задовольняти нормативам розвитку освітньої і наукової галузі на інноваційній основі, принаймні, не менше семи відсотків від ВВП;

в) у разі секвестру Державного бюджету внаслідок економічної рецесії чи інших екстраординарних обставин асигнування на освіту і науку не повинні скорочуватися нижче показника достатності на підтримку їхнього функціонування на задовільному рівні.

7) необхідно внести зміни в Бюджетний кодекс, в яких прописати відповідні позитивні обов’язки Міністерства освіти і науки та Кабінету Міністрів, а також вивести фінансування ВНЗ з системи трансакцій, які забезпечує Державне казначейство як таке, що суперечить фінансовій автономії університетів.

Згадані заходи дадуть змогу хоча б частково впровадити елементи фінансової автономії у вищі навчальні заклади, сприяючи оживленню розвитку освіти і науки в Україні відповідно до загальносвітових тенденцій та підвищенню її конкурентоспроможності на міжнародній арені.



[1]Сайт Асоціації університетів України:  http://auu.kma.mk.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=103&Itemid=57&lang=uk.

[2] Текст Закону доступний на офіційному веб-сайті парламенту: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2984-14.

[3] Текст Постанови Кабміну, яким затверджений цей Порядок, доступний на офіційному веб-сайті парламенту:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/363-2013-%D0%BF/paran7#n7.

[4] Текст Методики, яка затверджена постановою Кабміну, доступний на офіційному веб-сайті парламенту:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/346-2013-%D0%BF/paran8#n8.

[5] Аналіз розподілу державного замовлення. Звіт. Сайт Центру дослідження суспільства: http://cedos.org.ua/osvita/analityka1/zamovlennya.

[6] Онищенко О. Спеціаліста замовляли? // Дзеркало тижня, 2013, 19 липня: http://gazeta.dt.ua/EDUCATION/specialista-zamovlyali-_.html.

 Михайло Савчин, кандидат юридичних наук, доцент

 

АВТОНОМІЯ УНІВЕРСИТЕТІВ ТА ПРОБЛЕМИ ЇХНЬОГО ФІНАНСУВАННЯ
АВТОНОМІЯ УНІВЕРСИТЕТІВ ТА ПРОБЛЕМИ ЇХНЬОГО ФІНАНСУВАННЯ

Правове регулювання формування і розміщення державного замовлення серед вищих навчальних закладів в Україні є доволі дивним як з точки зору законодавчої техніки, так і в світлі принципів Лімської декларації про академічні свободи і автономію вищих навчальних закладів. Акцентую увагу на Лімській декларації, оскільки у сфері академічних свобод вона становить своєрідну juscogens (імперативні норми міжнародного звичаєвого права), сукупність положень яких мають перевагу перед іншими нормами в силу авторитету та наявності згоди, inter alia, міжнародного академічного співтовариства. Той факт, що Лімська декларація не завжди є предметом дискусій в українському академічному товаристві, яке сконцентрувало увагу переважно на формальних (а не матеріальних аспектах!) Болонського процесу, власне і характеризує стан реальної автономії університетів і академічних свобод в Україні.

 Невід’ємною частиною автономії університетів є їхня фінансова складова. Лімська декларація визначає три ключові аспекти фінансової автономії університетів:

1) фінансову незалежність та можливість формувати самостійно у пов’язаних видах діяльності власну поведінку як складову сутності змісту автономії університетів;

2) держави повинні вживати усіх можливих заходів для планування, організації і запровадження безплатної системи вищої освіти для усіх випускників середніх навчальних закладів та інших людей, які можуть довести здатність навчатися на цьому рівні;

3) правильне використання академічної свободи і погодження із відповідальністю потребує високого ступеня гарантій автономності вищих навчальних закладів. Тому держави зобов'язані не втручатися в автономію вищих навчальних закладів і запобігати втручанню інших сил суспільства. 

Натомість, мало спільного з цим має ситуація у вітчизняній вищій освіті, в якій питання фінансування вищих навчальних закладів (далі — ВНЗ) здійснюється, по суті, в ручному режимі за незрозумілими критеріями державного замовлення через прокрустове ложе трансакцій Державного казначейства (чи то скарбниці?). Тим більше, що в умовах рецесії національної економіки централізована система розрахунків через Державне казначейство призводить до затримки розрахунків ВНЗ, що істотно обмежує їхні фінансові можливості. Це найболючіша реперна точка університетської автономії в Україні, яка нівелює сутність її змісту і сьогодні є нездоланною в існуючій системі координат правового регулювання вищої освіти.

 Доктрина affirmationaction та фінансова автономія ВНЗ

Згідно з доктриною affirmationaction, держава зобов’язана забезпечувати свої соціальні обов’язки перед суспільством, зокрема — в освітній сфері. Адже ще двісті років тому переважна більшість людей здобували освіту через приватні уроки. Хоча до ліквідації Гетьманщини всередині ХVIIIстоліття близько 70-ти відсотків її населення було грамотним, однак перед Першою світовою війною на українських землях у складі Російської імперії було близько 15-ти відсотків грамотного населення. З ліквідацією місцевого самоврядування, яке переважно утримувало освітні заклади, система освіти на українських землях, що входили в склад Російської імперії, занепала. За знаменитим висловом російського нобелівського лауреата Жореса Алфьорова, держава не коштує ломаного шеляга, якщо вона не забезпечує рівний безкоштовний доступ до двох речей — освіти й охорони здоров’я. Адже в умовах нинішньої постіндустріальної світової економіки говорити лише про таку базову функцію держави, як забезпечення безпеки індивіда — це моветон.

Держава, яка не піклується про свій сталий розвиток на інноваційно-прогностичних засадах, зокрема — не виділяє достатніх асигнувань для освіти й науки, стає неконкурентоспроможною на світових ринках, має мало можливостей впливати на інтеграційні процеси і стан світової науки. Тому фінансування ВНЗ має бути децентралізованим і реагувати на соціальні запити, стан ринку і основні світові тенденції розвитку освіти й науки. Ці ключові питання доволі слабко усвідомлюються академічною спільнотою, зокрема, в Ольвійській декларації університетів, прийнятій на Міжнародній конференції «Ольвійський форум — 2009» (Ялта, 11-14 червня 2009 року)[1], про фінансову автономію згадано лише побіжно як побажання до уряду визнати її, хоча тут вже стоїть питання не у визнанні, а в елементарному виконанні урядом вимог статей 53 і 54 Конституції, оскільки належну їхню реалізацію передбачає виконання позитивних обов’язків державою.

Водночас, статті 53, 54 Конституції України переписані з радянської конституції і є ніщо інше як політичні декларації, хоча це суперечить прямій дії конституційних норм, які породжують позитивні обов’язки держави щодо реального і дієвого забезпечення доступу громадян до безкоштовної вищої освіти на засадах конкурсу. Тому ці юридично-технічні огріхи Конституції мали б долатися їхньою належною конкретизацією у поточному законодавстві, насамперед, у Законі про вищу освіту[2], однак він володіє вадами організаційного і процедурного характеру в аспекті правового регулювання фінансування вищої освіти (що також притаманно й іншим напрямам вищої освіти), та й не тільки (але це — предмет окремої розмови).

У цьому відношенні заслуговує на увагу словацький досвід фінансування науки. Коротко його можна описати так. Відповідно до словацького Закону про вищі школи їхнє фінансування здійснюється згідно з акредитованими програмами (абз. 2 § 91), на підставі чого кожен ВНЗ для затвердження державного бюджету республіки вносить до Міністерства з питань освіти пропозиції щодо розміру свого кошторису (§ 89). Основними статтями кошторису словацького ВНЗ є виконання акредитованих програм, реалізація програм їх розвитку, соціальний захист студентів; при цьому, якщо ВНЗ не використовує свого кошторису в повному обсязі, то він витрачається в наступному календарному році і не повертається до державного бюджету. Гарантії належного фінансування словацьких ВНЗ зумовлені тим, що Акредитаційна комісія, яка акредитує навчальні програми ВНЗ, є незалежною інституцією, до складу якої не можуть входити ректори, проректори, декани та продекани і термін повноважень членів якої складає шість років з можливістю одного повторного переобрання ще на один термін (§§ 81, 82). Про виділення відповідного фінансування з державного бюджету республіки укладається угода між профільним міністерством і ВНЗ.

Загалом, щоб не бути голою декларацією соціальні права, згідно із доктриною affirmationaction у сфері освіти і науки, втілюються через каскад дій, які забезпечують їх дієвість і ефективність, зокрема — і за допомогою судового захисту:

1) належне організаційне і процедурно-процесуальне регулювання на рівні закону з урахуванням того, що академічна свобода і автономія університетів можуть бути обмеженні виключно на основі закону;

2) асигнування з державного бюджету, що гарантується належними процесуальними гарантіями у ході розробки і схвалення Державного бюджету;

3) гарантовані статті фінансування на основі Державного бюджету, а у разі екстремальної економічної ситуації — секвестру основних бюджетних параметрів виключно на основі закону.

 Ситуація з фінансовою автономією ВНЗ та державним замовленням в Україні

Натомість, в Україні з незрозумілих причин питання державного замовлення регулюється окремим законом, хоча предмет регулювання стосується, власне, ключових фінансових аспектів у системі вищої освіти. Адже, виходячи з державного замовлення, йде процес фінансування ВНЗ. Сам Закон про формування і розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (далі — Закон про держзамовлення, ЗпДЗ) містить всього чотири статті, одна з яких регулює порядок набрання ним чинності, хоча його положення могли знайти своє місце у Законі про вищу освіту (далі — ЗпВО).

Основна проблема визначення державного замовлення полягає в тому, що це є питання законодавчого регулювання меж автономії університетів. Як основоположна свобода автономія університетів може бути обмежена на підставі закону, повинна бути достатньою і доречною для досягнення легітимних цілей — забезпечення якості освіти, зокрема — освітніх послуг відповідно до належної правової процедури.

Однак за своїм характером ЗпДЗ є рамковим законом, оскільки він навіть не визначає критерії формування комісій з держзамовлення, не говорячи вже про засади організації та процедури їхньої діяльності, відсилаючи ці питання до підзаконного акту, тобто до Порядку про державне замовлення[3]; також, виходячи з цього, затверджується Методика орієнтованої середньої вартості підготовки одного кваліфікованого робітника, фахівця, аспіранта, доктора[4].

Доволі сумнівні обставини діяльності конкурсної комісії з держзамовлення для набору студентів на 2013/14 навчальний рік, згідно з якими одним ВНЗ було непропорційно збільшено обсяги державного замовлення, а іншим — зменшено[5], свідчать про істотні проблеми як щодо відкритості і прозорості у діяльності цієї комісії[6], так і стосовно дотримання вимог належної правової процедури.

Це демонструє неадекватність правового регулювання визначення критеріїв фінансування ВНЗ відповідно до потреб національної економіки і науки, суспільних запитів і викликів, які поставлені перед Україною в динамічно мінливому світі.

З економічної точки зору, критерієм фінансування ВНЗ є якість підготовлених фахівців та їхня затребуваність на ринку праці. Однак тут правове регулювання стикається з об’єктивною проблемою недостатності інформації, оскільки через 4-6 років після чергового набору студентів, динаміка ринку фахівців змінюється й очікуваний попит на фахівців, що отримують вищу освіту, може бути нижчим або вищим за передбачуваний.

З організаційної точки зору, це питання пов’язано з функціонуванням незалежної інституції, яка покликана визначати потребу фахівців у певній галузі народного господарства, виходячи з об’єктивних критеріїв. Об’єктивним критерієм на ринку праці є якість підготовки спеціалістів вищим навчальним закладом, що може бути встановлено через процедури акредитації відповідних навчальних програм. Натомість, прийняття рішення конкурсною комісією, як це передбачає нині чинний Закон про держзамовлення, на основі прогнозу ринку праці при відсутності достатнього обсягу інформації, здається, передбачає недосяжні цілі, а у процедури прийняття рішень іманентно закладено додаткові видатки, пов’язані з непрозорістю і нечесністю процедур визначення розміру держзамовлення для кожного ВНЗ, що, у кінцевому результаті, покладається на плечі споживача освітнього продукту — студента (платної форми навчання) або на бюджет корпорації-замовника.

Таким чином, на сьогодні склалася парадоксальна ситуація, пов’язана з фінансуванням ВНЗ із Державного бюджету. По-перше, фінансування ВНЗ пов’язано із розміром держзамовлення підготовки фахівців, яке в силу природи ринкових процесів достеменно складно передбачити на перспективу в зв’язку з дефіцитом інформації, необхідної і достатньої для прийняття об’єктивного рішення. По-друге, невизначеність з об’єктивними критеріями призводить до неналежної процедури ухвалення рішень щодо фінансування ВНЗ, яке не відповідає конституційним обов’язкам держави утверджувати і захищати права людини (стаття 3), гарантувати кожному право на вільний розвиток особистості (стаття 23), забезпечувати дієві гарантії права на освіту (стаття 53) та на наукову і творчу діяльність (стаття 54). Механізм фінансування ВНЗ через систему трансакцій у системі Державного казначейства грубо порушує автономію університетів, оскільки не дозволяє їм вільно і під їхню відповідальність розпоряджатися належними їм фінансовими ресурсами.

 Основні підходи щодо оптимізації фінансування державою вищих начальних закладів

Ці питання можна вирішити за допомогою різних інструментів, які можна диференціювати у залежності від інституціонального і процесуального наповнення. Однак ми виділимо два основних варіанти, на основі яких вже можна робити різні модифікації.

1. За першим, еволюційним варіантом необхідно виробити на рівні закону алгоритм бюджетного процесу у частині гарантій фінансування освіти і науки та модифікувати статус комісії з держзамовлення, врегулювавши основні вимоги до організації та процедури її діяльності.

Тому у частині першій статті 64 ЗпВО слід передбачити наступне положення:

«Не пізніше 31 травня поточного бюджетного року вищі навчальні заклади подають до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, пропозиції щодо розміру їхнього фінансування, виходячи з нормативів, визначених у абзаці третьому частини першої цієї статті. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, забезпечує належне фінансування вищих навчальних закладів у достатньому обсязі, необхідному для підготовки молодших спеціалістів, бакалаврів, спеціалістів, магістрів, аспірантів і докторантів за державним замовленням».

До частини першої статті 3 ЗпДЗ слід додати положення такого змісту:

«Порядок про розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів повинен містити, принаймні, такі умови конкурсу:

1) процедури рівного доступу вищих навчальних закладів до конкурсу;

2) порядок і строки внесення конкурсних пропозицій;

3) гарантії незалежності і безсторонності, критеріїв добору на засадах безсторонності, компетентності членів конкурсної комісії;

4) критерії пропорційного представництва в конкурсній комісії від професійних спілок, роботодавців, всеукраїнської студентської організації, Національної академії наук, національних галузевих академій та вищих навчальних закладів;

5) вимоги щодо публічних і відкритих слухань стосовно визначення розміру державного замовлення та права бути заслуханим представника вищого навчального закладу, щодо якого вирішується питання по визначення обсягу державного замовлення;

6) порядок ухвалення рішення про обсяг державного замовлення для кожного вищого навчального закладу;

7) порядок оскарження рішення про обсяг державного замовлення».

Проміжний варіант реформування законодавства щодо держзамовлення та фінансування ВНЗ може передбачати поєднання функцій акредитаційної комісії та комісії з держзамовлення в одній інституції, яка має бути незалежною і складатися переважно з представників академічної спільноти на засадах дотримання правил несумісності. Форми і моделі, функції і повноваження такої інституції можуть зумовлювати різноманітність цих проміжних варіантів реформування законодавства про вищу освіту у частині фінансування. Однак і так вони слабко задовольнятимуть усталеним міжнародним стандартам позитивних дій держави у соціальній сфері та Конституції України.

2. Другий, реформатський варіант передбачає низку трансформацій визначення якісно нових критеріїв фінансування вищої освіти і науки, заснованих на вимогах верховенства права, гарантій академічних свобод та автономії університетів. Він має передбачати, принаймні, наступні елементи:

1) фінансування ВНЗ незалежно від форми власності з Державного бюджету здійснюється на підставі їхньої акредитації, яка засвідчує якість підготовки фахівців відповідної спеціалізації та визначає попит на випускників цих ВНЗ на ринку праці;

2) з метою належного проведення акредитації має функціонувати Акредитаційна комісія як незалежний орган влади при Міністерстві освіти і науки, до якої мають входити переважно представники академічної спільноти, що не обіймають керівні посади у ВНЗ, починаючи від ректора і закінчуючи завідувачем кафедри, чи працівники органів управління освітою. У цей орган могли б входити також представники організацій роботодавців, студентських самоврядних організацій, профспілок (до третини від загального складу);

3) Закон про порядок формування і розміщення держзамовлення слід скасувати, включивши його окремі положення щодо визначення правових засад акредитації ВНЗ у Закон про вищу освіту, в якому мають бути визначені основні засади організації Акредитаційної комісії, гарантії її незалежності і безсторонності, а також процедури розгляду справ цим органом, як це наведено вище щодо організації і порядку діяльності конкурсної комісії з держзамовлення. Метою діяльності Акредитаційної комісії має стати схвалення освітніх програм начальних закладів, визначення стандартів середньої, професійно-технічної та вищої освіти в Україні;

4) принагідно слід відзначити, що академічному співтовариству слід звернути увагу на суміжні сфери академічних свобод і автономії університетів через мережу експертних комісій (комітетів) з окремих спеціалізацій і напрямів освіти. Зокрема, до складу експертної комісії мають входити вчені, експерти з відповідної галузі знань, які мають стаж роботи у вищій освіті і науці не менше п’ятнадцяти років, мають вчений ступінь та вчене звання, представники об’єднань роботодавців, професори провідних зарубіжних вищих навчальних закладів. Також доцільно, щоб при Акредитаційній комісії діяв Комітет з наукової етики — незалежний орган з питань наукової етики при здійсненні наукових досліджень. Рішення Комітету з наукової етики щодо встановлення факту плагіату може бути підставою для позбавлення наукового ступеня кандидата і доктора наук, вченого звання старшого дослідника, доцента, професора, звільнення наукового (науково-педагогічного) працівника з відповідної посади;

5) кандидатури до складу згаданих вище незалежних інституцій мають вносити Національна академія наук України, національні галузеві академії наук, вищі навчальні заклади зі статусом університету й академії, всеукраїнські громадські об’єднання науковців. Особливості правового статусу, права, організація і порядок діяльності Комітету з наукової етики мають встановлюватися законом про наукову і науково-технічну діяльність;

6) відповідно до позитивних обов’язків держави на основі акредитації ВНЗ МОН і Кабінет Міністрів мають забезпечувати відповідні асигнування їхніх потреб наступним чином:

а) до початку формування проекту Державного бюджету ВНЗ (наприклад, за 60 днів до внесення урядом до парламенту проекту закону про Державний бюджет), які мають відповідні акредитовані програми, подають свої пропозиції щодо розміру асигнувань, виходячи з витрат на навчання, а також — на фонд розвитку матеріально-технічної бази ВНЗ та соціального забезпечення студентів (соціального захисту малозабезпечених, заохочення успішних та відзначення видатних досягнень, харчування та лікування). МОН при внесенні відповідних пропозицій до Кабінету Міністрів, який розробляє законопроект про Державний бюджет, в істотних елементах є зв’язаний заявками ВНЗ;

б) Кабінет Міністрів є зв’язаний відповідно до пропозицій МОН, які формуються на основі заявок ВНЗ. Обсяг асигнувань Державного бюджету має задовольняти нормативам розвитку освітньої і наукової галузі на інноваційній основі, принаймні, не менше семи відсотків від ВВП;

в) у разі секвестру Державного бюджету внаслідок економічної рецесії чи інших екстраординарних обставин асигнування на освіту і науку не повинні скорочуватися нижче показника достатності на підтримку їхнього функціонування на задовільному рівні.

7) необхідно внести зміни в Бюджетний кодекс, в яких прописати відповідні позитивні обов’язки Міністерства освіти і науки та Кабінету Міністрів, а також вивести фінансування ВНЗ з системи трансакцій, які забезпечує Державне казначейство як таке, що суперечить фінансовій автономії університетів.

Згадані заходи дадуть змогу хоча б частково впровадити елементи фінансової автономії у вищі навчальні заклади, сприяючи оживленню розвитку освіти і науки в Україні відповідно до загальносвітових тенденцій та підвищенню її конкурентоспроможності на міжнародній арені.



[1]Сайт Асоціації університетів України:  http://auu.kma.mk.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=103&Itemid=57&lang=uk.

[2] Текст Закону доступний на офіційному веб-сайті парламенту: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2984-14.

[3] Текст Постанови Кабміну, яким затверджений цей Порядок, доступний на офіційному веб-сайті парламенту:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/363-2013-%D0%BF/paran7#n7.

[4] Текст Методики, яка затверджена постановою Кабміну, доступний на офіційному веб-сайті парламенту:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/346-2013-%D0%BF/paran8#n8.

[5] Аналіз розподілу державного замовлення. Звіт. Сайт Центру дослідження суспільства: http://cedos.org.ua/osvita/analityka1/zamovlennya.

[6] Онищенко О. Спеціаліста замовляли? // Дзеркало тижня, 2013, 19 липня: http://gazeta.dt.ua/EDUCATION/specialista-zamovlyali-_.html.

 Михайло Савчин, кандидат юридичних наук, доцент

 

26.10.2013
Михайло Савчин
*
Поділитися

Додати комментар

Через сайт
Через Вконтакті
Через Фейсбук

Додати коментар

Коментарі  

Автор: Володимир Бахрушин
Опубліковано 12.11.2013 в 06:35
Дуже важливий аспект фінансової автономії у світлі останніх проблем з зарплатами викладачів. Позабюджетні надходження повинні залишатися у вищих навчальних закладах, і ВНЗ повинні мати право самостійно ними розпоряджатися.
Відповісти
Наверх
Точка зору Аналітика Блоги Форум
Kenmore White 17" Microwave Kenmore 17" Microwave
Rated 4.5/5 based on 1267 customer reviews